在我国劳动和社会保障领域正面临两大难题，一是就业和再就业难，一是社会保障基金收支缺口越来越大，靠中央财政长期支持难。我国的劳动保障系统是以国有、集体企业为基础建立和发展起来的。长期以来，就业岗位的创造、社会保障保护的对象以及基金的筹集支付也基本圈定在这个范围内。而近几年，随着经济全球化、市场化进程的加速，我国就业形式和结构都发生了翻天覆地的变化。在城镇2.4亿从业人员中，国有、集体等正规单位就业人数逐年减少，由1996年的57.4%降到51.1%，个体、自营劳动者等灵活就业人员达到1亿人以上，但这个庞大的群体却没有基本的社会保障。另一方面，国有企业下岗职工再就业大多是灵活就业，中断参保和社会保险关系接续难的问题比较突出，续保问题已成为影响下岗职工从事灵活就业意愿、妨碍其再就业的不利因素。研究分析和解决包括下岗职工在内的灵活就业人员的社会保障问题不仅是扫清国有企业下岗职工再就业后社会保险关系接续的体制障碍的关键问题，也是保护劳动者权益、解决“边缘群体”社会归属感，从而缓解我国面临的长期就业压力的当务之急。

　　一、我国灵活就业群体规模巨大

　　灵活就业是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。

　　灵活就业比重不断上升是各国普遍趋势，在发展中国家，这一趋势更为明显。据国际劳工组织提供的数据，从1990-1994年间，拉丁美洲80%、非洲93%的新增工作岗位是由非正规部门创造的。目前，灵活就业人员占全部就业人员的百分比，非洲达57.2%，亚太地区也占32.8%。在经济最为发达的美国，各种非正规形式的灵活就业约占就业总量的30%，日本的非全日制灵活就业形式也占所有工作的25%。

　　灵活就业之所以呈逐步上升趋势，主要有以下几方面的原因。一是随着全球经济一体化和企业竞争的加剧，形成强资本弱劳动的权益不对称态势，为适应多变的市场、降低成本、增强国际竞争力，企业采用灵活的劳动组织形式，增加灵活就业形式的用工，以有效分散资本风险。二是产业结构变化，第二产业（即制造业）在逐步缩小，而第三产业不断扩张。固定的全日制正规就业形式是以制造业为主体的时代产物，而第三产业的生产经营方式乃至产品、客户都与第二产业大相径庭，要求适应客户灵活多样的服务需求，因此必然要求提供服务的从业人员工作方式要灵活多样、有弹性。三是各国政府迫于失业压力和正规就业容量的不足，容忍并推动了灵活就业的发展。

　　我国的灵活就业是市场化改革、经济结构调整和就业压力共同作用下的必然结果。特别是近年来，大量下岗工人在国有、集体企业等正规部门就业容量减少、在就业竞争中处于弱势地位的情况下，不得不选择了各种形式的灵活就业。关于目前我国城镇灵活就业人员的数量规模，比较保守地估计应有5000万人左右，如果加上农民工和城镇退而不休的人员，其数量规模很可能超过1.3亿人。

　　二、灵活就业挑战现行社会保险制度

　　（一）制度缺位

　　对灵活就业人员参加社会保险问题，国家目前还没有出台有针对性的法律法规和政策规定。据我们对上海、浙江、辽宁、吉林4省市的调查，这些省市虽然都出台了一些规定（以养老保险政策为主），但只涵盖灵活就业群体中的某一部分人员，且基本未出台相应的医疗保险政策，有些政策缺乏适用性、系统性和可靠性，而且政策不统一、层次低、效力弱。

　　（二）基本未覆盖

　　我国灵活就业人员参加社会保险的比例低，大多未纳入法定社会保险。根据中国统计公告，2001年城镇就业者为23940万人，而年末养老保险参保人数只有10630万人，仅占城镇就业者的44.4%，由于正规就业参保率高，由此说明在非正规的灵活就业群体中大多数人并未参加养老保险，参加医疗保险的人数就更少。辽宁省的情况可见一斑。2001年底，辽宁省的个体从业人员有280万人，其中，参加养老保险的有60万人，占个体从业人员总数的21.4%；全省60万个体参保者中，近2/3在大连和沈阳（大连30万，沈阳9.5万），说明其他城市参保比例更低。此外，职工下岗从事灵活就业后参保接续社会保险关系的就更少。如2001年，辽宁有参保（养老保险）职工680万人，而实际缴费的人数只有490万人，中断缴费的有190万人之多；同年，下岗职工有51.5万人实行并轨，其中只有23万人接续了养老保险关系，一多半的并轨人员中断参保。辽宁的情况说明灵活就业人员参保率很低，下岗职工中断参保的情况比较严重。郑州的情况也大体类似。据郑州市劳动保障局调查分析，全市机关事业单位使用的临时用工至少在10万人以上，但某些单位仅为其骨干办理参保，参保面不足1/30。

　　灵活就业群体社会保险低覆盖的主要原因是制度缺陷。我国现行的社会保险制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的，存在“三高”(基数高、费率高、待遇高)的特征，难以支持灵活就业人员参保。灵活就业者的收入不确定、不稳定，且经济承受能力较低，需要低费率、低待遇且具有可灵活操作、方便简易的参保办法。

　　（三）有参保意愿

　　虽然目前灵活就业群体参保率很低，但据我们调查多数灵活就业者都有参保意愿。尤其是原单位已参加社会保险且年龄偏大的下岗职工普遍具有较强烈的续保意愿，但收入低又往往成为他们参保的最大障碍。而那些原本就未参保的下岗职工（一般在集体企业、街道小企业工作过），参保意愿相对淡一些，但关键还是无力参保。因此，需要政府出台相应的优惠政策予以扶持帮助。

　　（四）挑战现行制度

　　灵活就业人员规模庞大,且人数在继续增长（如自雇人员每年以15%的速度增加），对现行社会保障制度的冲击和挑战是显而易见的。

　　一是对消除城镇贫困和就业保障的挑战。庞大的灵活就业群体游离于社会保险制度之外，将带来难以预料的城镇贫困和社会不稳定因素，也不利于政府利用灵活就业缓解就业压力。

　　二是对社会保险基金的挑战。大量下岗职工出中心后从事灵活就业，面临着社会保险关系接续问题，并引起参保后又断保、缴费人数下降的突出问题(目前断保者已占参保人数的12.5%)，加剧了现行养老制度的收支缺口。另外，社会上大量新进入就业年龄的青年在就业压力下会有相当部分进入灵活就业，如果不适时将其纳入社会保险制度，势必造成赡养率的急剧提高，使制度陷入危机。

　　三是对社会保险管理方式的挑战。现行社会保险管理在费用征缴、待遇支付等方面都是基于正规单位，明显不适合灵活就业者，如面向用人单位从登记、逐月申报到缴费的征缴制度无法适用个人缴费的灵活就业人员。

　　三、解决灵活就业群体参保需要制度创新

　　推进灵活就业群体参加社会保险不仅有利于促进就业，而且有利于缓解我国社会保险基金面临的危机，还会使我国社会保障体系在覆盖范围、制度设计和管理服务方面日趋普遍和完善。从社会保障必须适时地转向服从和服务于就业的角度出发，继续在现行的社会保障制度和管理框架内运作恐怕难以奏效，需要在思路、管理上做出重大调整，在制度上进行重要创新。

　　（一）基本思路

　　1.灵活就业群体应成为社会保障的主要对象，改变以正规就业人群为社会保险主要对象的观念。应当清醒地认识到，灵活就业范围扩大、人数骤增作为一种全球发展趋势，不仅是我国在经济结构调整和向市场经济转型时期劳动者就业的突出特点，而且也是未来长远发展趋势。有效解决这部分人员的社会保险问题不仅可以体现社会保险的公平性，而且有利于促进就业、有利于社会保险基金安全。因此，必须将灵活就业群体参保作为社会保险长期发展战略和正常业务管理内容，并据此设计相应的社会保险政策及管理方式、方法，而不能仅仅当作一项临时性、阶段性的工作。

　　2.管理服务直接面向劳动者，改变传统的社会保险必须依托用人单位的观念。由于灵活就业者、下岗职工的劳动关系处于不稳定或无雇佣单位状态，其社会保险登记、管理、接续、转移都与传统的社会保险管理内容有很大不同，因此，管理方式、管理理念都必须进行重大变革，以实现管理服务对象由主要面向用人单位转为既面向用人单位、也同时面对单个劳动者的转变。

　　3.扩面不甩包袱，改变社会保险历史债务由现在的参保单位和个人承担的观念。现行社会保险制度的高费率是由于参保单位和个人承担了过去的历史债务所造成的。应当明确历史债务由国家承担，灵活就业者参保不背国有单位的历史债务。据此，应在无历史负担条件下按收支平衡原则重新设计社会保险制度。如果接受这一观念，那么，目前灵活就业人员的低费率就不是什么优惠政策，而是将来的社会保险目标模式，正规就业者目前的高费率也要逐步降低，向这一目标模式靠拢，最终形成统一的制度。

　　4.生活保障与就业保障并重，改变重生活保障、轻就业扶持的观念。在过去的几年里，为了支持国有企业改革,对分流人员基本采取由社会保障接过来和养起来的方式,对下岗职工的政策侧重于生活保障，而对通过政府补贴（特别是社会保险缴费补贴）来扶持和促进他们再就业的政策措施不到位。从政策效率看，政府通过补贴下岗职工的社会保险缴费来促进其就业通常比单纯发放基本生活费更有效率。一方面，政府补贴缴费的支出通常低于基本生活费的支出，另一方面政府补贴缴费促进了下岗职工从事灵活就业，增加了他们收入，也增强了其社会归属感和工作成就感，有利于社会稳定。

　　（二）处理好几个关系

　　1.劳动关系与社会保险关系

　　对传统的正规就业而言，劳动关系与社会保险关系是统一的。在世界就业形式多样化，灵活就业形式成为一种重要趋势、灵活就业规模日渐增长的情况下，社会保险关系与劳动关系相对固定、统一的传统状态已经发生改变。因此必须研究劳动关系的柔性化、多元化和不确定性与社会保险关系的确定性、唯一性如何对接的问题。

　　第一，要适应劳动关系的多变性。面对全球化后的世界经济新秩序，可以肯定，劳动关系的不稳定性、多重性是就业的一个重要趋势和特征。包括灵活就业劳动者在内的所有劳动者，其劳动关系的多变性和多元化已在所难免。因此，社会保险扩大覆盖面、乃至制度改革和创新都必须顺应这种趋势。

　　第二，社会保险关系必须相对固定，以保持唯一性。包括灵活就业人员在内的所有劳动者，一生只能建立唯一的社会保险关系，该关系随就业状态的变化而转移、接续，并以此为依据享受社会保险相关待遇。社会保险制度的政策设计、管理也必须以此为基点，以为就业创造条件。

　　第三，要为个人参保创造条件。劳动者个人到社会保险经办机构办理参保登记、缴费，应当作为建立社会保险关系的一种正常方式。要确立以缴费而不是以有无劳动关系确定是否参加社会保险并建立社会保险关系的理念，以便为灵活就业者和下岗、失业、暂时无工作的人员建立、接续社会保险关系创造条件。

　　2.强制与自愿

　　我国的基本养老保险、基本医疗保险属基本社会保险。不论是国有、集体企业职工，还是灵活就业人员，基本社会保险应当强制参加。但由于多种原因，对于中断就业、工作变动频繁及个体户、自由职业者等灵活就业人员，强制实施事倍功半，收获不大，如采取自愿和吸引的方式可能更为有效。

　　从国际社会保障发展规律看，以个体劳动者参保为例，在许多发达国家，个体劳动者参保都曾经历了从 “排除”、“自愿”到“强制”参保的不同阶段。在自愿参保阶段，为促进这一群体进入，许多发达国家所采取的措施主要是简化程序、优化服务等“吸引”措施，而对自愿性参保的“逆向选择”现象也十分注意，以避免不良后果。由于精明的劳动者会充分研究、利用现行制度的漏洞为自己设定出一套缴费少、待遇高的参保方案，这种逆向选择的后果往往导致参保者中的“高风险人群”，如年老、健康状况较差、收入较低的人群十分愿意参保，而“低风险人群”如年轻、健康状况良好、收入较高的个体参保人员则千方百计拖延参保。为防止这种“逆向选择”对社会保险基金产生的冲击和风险，在制度设计和管理措施上应尽可能堵塞漏洞，如强化参保的连续性，延长享受待遇的参保年限等。

　　3.缴费年限与待遇

　　按照国发[1997]26号文件规定，凡缴费和视同缴费年限累计超过15年者，其基础养老金均按当地上一年度社会平均工资的20%计发。这意味着基础养老金的高低与超过最低缴费年限后的缴费时间长短无关。这种制度设计会使劳动者想方设法只缴费15年取得资格，而没有刺激多缴费的机制。如果法律规定不许无故中断缴费，精明之士还会选择在临近退休前15年左右才去参保。显然，产生这种趋向的原因是缴费年限的长短与基础养老金的高低之间缺乏必要的联系，因而缺少鼓励自愿参保者尽量延长缴费期限的激励机制。

　　2001年国务院批准的辽宁试点方案对此做了改进，但激励作用仍然有限。由此可见，在我国现阶段，扩大社会保险覆盖面，吸引更多的灵活就业者参保，采用自愿原则时在制度设计和政策制定中必须研究相关的制约措施，设计有效的激励机制，以防范“逆向选择”问题，尤其是注意防止过多的“逆向选择”对中长期养老基金收支平衡造成的过重负担。

　　4.关于低标准准入问题

　　目前有些省市在吸引灵活就业者参保时一般都对这些人员参保设计了较优惠的费率，从总体上看，比国有企业职工参保的费率平均要低10%左右。对此，有两种截然相反的评价。赞成者认为，国有企业参保的“三高”政策本来就包含了历史负担，不能再把负担转嫁给灵活就业者。灵活就业者按照10+8%的费率缴费和计发待遇，可以自求平衡。反对者认为，双重标准不仅在管理上有漏洞，而且对基金会产生不利影响。我们认为，从促进就业的角度看，低费率的做法应该更合理、更有效；从长远看，目前灵活就业人员的较低费率恰恰是将来制度统一的目标费率（解决历史债务之后）。目前，大多数地区将对个体户的缴费政策移植到各类灵活就业者的做法应予肯定。

　　四、政策建议与制度设计

　　为灵活就业群体解决以养老和医疗保险为主要内容的社会保障问题，无论是对社会保障、促进就业，还是对劳动者本人都是件利好的事情。因此，应从多方面采取措施，积极推进。

　　（一）完善优惠扶持政策

　　对下岗职工和其他生活困难的灵活就业人员,可采取政府补贴部分社会保险缴费的办法推动他们参保、续保，以促进其就业。为鼓励各类企业吸纳下岗人员，可以将政府对下岗、失业人员的生活补贴转为对他们就业后的社会保险缴费补贴。对临近退休年龄的下岗职工的社会保险关系接续采取政府补贴部分社会保险缴费的优惠措施。如推广大连办法，养老保险缴费费率为18%，本人缴费8%，其余10%由政府补贴，补贴最长期限为5年。

　　对相当一部分长期停产、半停产，职工放长假，欠费达2年以上的参保企业，由于事实上已经停保，应允许有继续缴费意愿的职工以个人名义缴费，并计算缴费年限，办理正常退休手续。这类长期欠费企业因经济状况好转、有能力补缴欠费的，应退还职工个人替企业缴费的部分。长期欠费企业宣布破产的，应从清偿费用中补偿职工替企业缴费的部分。

　　（二）改进服务的技术手段，提高管理能力

　　第一，加快研制和设置社会保险关系信息库

　　在灵活就业群体逐渐增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者社会保险关系的变动、接续和管理的工作量越来越大，只有尽快研制和建立专门的信息库及相应的管理制度，才能适应这种发展趋势。要以建立地市一级社会保险关系信息库为基础，逐步实现社会保险关系信息库在地市间、省市间的联网与信息共享，使这一系统能为频繁变动就业单位的灵活就业者建立、接续社会保险关系提供快捷、准确的服务。最终，实现全国社会保险关系信息互联互换。

　　第二，通过设置“社会保险个人服务窗口”，建立社会保险关系管理中心等措施，简化参保程序，改进服务手段

　　设立可以直接接待和受理灵活就业者个人参保的“社会保险服务窗口”，使灵活就业者参保更加方便；简化程序（如成立社会保险关系管理中心，提供全方位的服务），使灵活就业者参保登记、缴费、转移和接续社会保险关系更加省时、快捷。

　　第三，研制全国通用型的社会保险登记、缴费记录表、卡

　　在已有的“基本养老保险关系接续卡”等基础上，研制全国通用的社会保险登记、缴费记录表、卡，使灵活就业群体本人或用人单位，不论在哪个城市、哪个企业，只办理一次社会保险登记，就可以该社会保险关系作为依据，不间断地对社会保险缴费进行记录、累计、转移，做到“通用、简便”。

　　（三）加大社会保险宣传力度

　　从实际情况看，不少灵活就业人员虽然有参保积极性，但由于对社会保险缺乏必要的了解(如不清楚社会保险与商业保险的区别)，未能参保。若加大政策宣传力度，使社会保险制度的原理、目的、参保方法与各项政策更加清晰易懂，将有利于推进灵活就业群体参保，使其安心灵活就业，有利于促进就业和再就业工作。

　　（四）进一步完善制度设计

　　灵活就业人员的社会保险制度设计既要保持与现行制度的衔接，又要适合灵活就业者的基本需要。制度设计的目标是：“基本结构保持统一，缴费及待遇低进低出，管理方式灵活方便。”具体建议有以下几点：

　　1.缴费基数

　　虽然在养老保险缴费基数的问题上，各地都给了按社平工资60-300%若干档次自主选择的政策，但缴费基数高低与领取基础养老金的待遇没有联系，因而就低不就高成为普遍现象。如果在待遇上也根据缴费拉开差距，在技术上难以处理，不如将多档次选择改为统一按100%社平工资确定。这样确定也有利于与医疗保险缴费基数保持统一。

　　2.养老保险

　　①缴费费率

　　缴费费率比照个体户参保的费率确定，平均标准一般为10+8%（10%缴费进入统筹基金，8%缴费进入个人账户），比全国企业缴费平均费率20+6%低8个百分点。10%缴费进入统筹，如果平均缴费年限为30年，则从理论上计算应能满足30%左右基础养老金支付的基金需要。对未试行辽宁试点方案的地区，在18%的缴费中，11%进入个人账户，7%进入统筹基金，要满足20%左右的基础养老金的需要，缴费年限也应定到30年左右。

　　②缴费方式

　　应该更具灵活性，可以按月（或按小时）计算，按月、季、年交，允许中断后再补缴，缴费时间累计折算成标准缴费年限。

　　③缴费年限

　　目前制度规定达到15年缴费年限可按月领取基础养老金的期限偏短，建议延长至30年，对缴费年限超过15年不足30年的，按实际缴费年限打折计发基础养老金。实行缴费年限与待遇计发适度挂钩的激励性措施。

　　④退休年龄

　　灵活就业群体中有相当一部分人劳动性质与工厂化劳动性质不同，对于那些已达到法定退休年龄而缴费年限不足30年，本人能够继续工作、又有缴费意愿的人，应允许其延长缴费年限，推迟领取养老金的年龄。但应禁止退休时缴费年限不足15年一次性预交补足后即转领养老金的做法。

　　3.医疗保险

　　对有参保意愿的灵活就业者应尽快创造条件允许个人参保。缴费比例应与其它参保单位及职工一致。管理能力较弱的地区，可先开办灵活就业者的住院保险，平均缴费标准定为社会平均工资的4%左右。为避免参保者的“逆向选择”，可设置一定期限（如一年）的缴费等待期。灵活就业者缴费年限满30年退休后，个人不再缴费，仍然享受基本医疗保险待遇。对生活困难、无能力参加医疗保险的灵活就业者应适时纳入社会医疗救助制度。

　　4.工伤保险

　　应允许灵活就业者以个人身份参加工伤保险，费率按其工作性质所对应的行业费率统一确定。

　　5.失业保险

　　鉴于灵活就业人员劳动关系不确定和不稳定，不开办失业保险。