各位来宾，女士们，先生们：

　　下午好。很高兴参加这次论坛，并向各位介绍中国失业保险制度改革与发展的情况。

　　一、发展历程与现行政策特点

　　中国的失业保险制度是在改革开放的大背景下建立的。上个世纪80年代中期，中国政府对国有企业进行改革，以打破长期实行的计划经济体制对企业发展和活力造成的种种束缚。其中的一项重要内容就是劳动制度改革，包括实行劳动合同制度、允许企业辞退违纪职工等，赋予企业相对灵活的用人自主权。同时，对长期经营不善、缺乏竞争活力、陷入破产或濒临破产的企业，按照优胜劣汰的原则进行改组和关停并转。于是，企业职工失业的现象不可避免地出现了，客观上也同时产生了对失业保险的现实需要。为配合国有企业经营机制和劳动制度的重大改革，1986年国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,以此为标志，中国的失业保险制度正式建立。

　　在随后的十几年中，对这项制度作过两次修订，一次是1993年的局部调整，一次是1999年的重大改革。

　　1999年之前，失业保险制度对促进国有企业改革发挥了一定作用，但覆盖范围窄，主要限于国有企业，基金承受能力也很弱。1986至1998年的12年间，基金年均收入24亿元，年均支出不足15亿元；其中前6年基金年均收入和支出分别只有8亿元和3亿元。当深化国有企业改革，加快经济结构调整，需要分流企业内大量富余人员时，原有的失业保险制度就显得力不从心，明显滞后于形势发展的需要。

　　针对90年代中后期越来越突出的下岗失业问题，1998年中国政府采取了一项重要举措，要求凡是有下岗职工的国有企业，都要建立再就业服务中心，负责向本企业的下岗职工发放基本生活费，代缴社会保险费，并帮助他们再就业。资金来源由财政预算安排、企业负担、社会筹集（主要是从失业保险基金调剂）各1/3，并由财政兜底。下岗职工在中心最长期限3年，期满仍未再就业的，与企业解除劳动关系，按规定享受失业保险待遇或社会救济。这是一项特殊时期的失业保障制度，实践证明，采取这项过渡性措施，是完全正确的选择。

　　在全力办好再就业服务中心，认真落实下岗职工基本生活保障制度的同时，中国政府高度重视失业保险制度的改革和完善，在经过充分研究论证的基础上，1999年初国务院发布了《失业保险条例》,对原有规定作了大幅调整，为制度创新提供了法规依据。这次修订是按照市场经济发展的要求，根据建立完善的社会保障体系和市场导向就业机制的需要，在以往实践的基础上进行的，并借鉴了其他国家的有益做法。随后，劳动保障部根据对全局的把握，提出了国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度逐步并轨的指导意见，进一步促进了失业保险制度的建设。

　　与原来的制度框架相比，失业保险现行政策有以下几个主要特点。一是明确提出了保障失业人员基本生活和促进再就业的基本宗旨，在基金支出项目中设有失业保险金、医疗补助金，也有职业培训和职业介绍补贴，并把积极求职作为享受待遇的一项重要条件。二是扩大了覆盖范围，从只限于国有企业及其职工扩展到城镇所有企业事业单位及其职工，经省级人民政府决定，还可将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入其中。三是改变了审定失业保险待遇资格的方法，从认定几类特定的对象（即破产、濒临破产、撤消、解散、停产整顿企业的职工，终止或解除劳动合同的职工，企业辞退、除名或开除的职工等）到按统一标准进行审核，包括失业前参保情况、中断就业的原因和求职情况。四是确立了单位和职工个人分担保险费的筹资原则，同时将缴费比例从1%提高到3%，其中单位2%，职工个人1%。五是调整了基金统筹层次，从原来的市县级统筹提高到设区的市实行全市统筹，省和自治区可以建立调剂金。六是重新规定了失业保险金给付标准，授权省级人民政府在低于当地最低工资、高于城市居民最低生活保障标准之间确定，待遇期限仍然维持最长24个月的原规定。七是完善了基金的使用、管理和监督办法，特别是规范了失业保险金的申领程序和发放方式、取消了从基金中支出管理费的做法、开设了基金的财政专户、实行了基金收支两条线管理等。八是从农村劳动力流动就业的实际出发，并考虑到有利于逐步统一城乡劳动力市场的需要，将城镇企业事业单位招用的农民合同制工人也纳入了失业保险覆盖范围，并在具体做法上有所区别，实行了个人不缴费和失业后支付一次性生活补助的保障方式。

　　二、改革成效和存在的问题

　　近几年来，经过各方面的共同努力，中国的失业保险制度建设得到长足发展，朝着“规章制度完善、基金实力雄厚、管理服务优良”的目标迈出了一大步，制度的有效性逐步得以显现。

　　一是形成了比较完整的法规政策体系。在发布《失业保险条例》的同时，国务院还颁布了《社会保险费征缴暂行条例》。根据这两个条例，劳动保障部相继制定了社会保险登记管理、社会保险费申报缴纳、社会保险费征缴监督检查、社会保险稽核和失业保险金申领发放等部颁规章，并与有关部门联合或单独就财务、会计、统计、待遇支付、管理服务，以及事业单位参保缴费等制定了相应的政策。各省、自治区、直辖市也先后颁布了地方法规、规章，或以规范性文件的形式明确了有关规定、政策。

　　二是依法扩大了覆盖范围。扩大覆盖范围，根本目的是为更多的劳动者提供必要的保障和帮助，解除他们以多种形式实现就业的后顾之忧，促进劳动力与其他经济资源的有效配置。2003年末，全国参加失业保险人数达到10373万人，比《条例》发布前的1998年末净增2445万人，增幅为31%。特别是随着经济结构调整，在国有企业和城镇集体企业参保职工分别减少997万人和181万人的情况下，经过大量工作，使外商投资企业、私营企业等其他企业，以及事业单位的参保人数增加3623万人。

　　三是失业保险基金实力明显增强。1999至2003年，基金年收入分别为125、161、187、216和249亿元，合计938亿元；基金年支出分别为92、123、156、187和200亿元，合计758亿元。5年基金收入年均增长30%，支出年均增长31%，保持了较强的增势。各地普遍提高了对基金征缴工作重要性的认识，采取了多方面的措施，努力增加基金收入，为整个制度的实施奠定了物质基础。

　　四是管理服务工作得到改进。各地劳动保障部门对基金安全高度重视，一方面将基金纳入财政专户、实行收支两条线管理，一方面严格按照支出项目规范基金的使用，几年来很少发生挤占挪用和其他违纪违规动用基金的问题。失业保险经办机构建设有所加强，并根据实际需要向街道延伸，特别是坚持了失业保险与职业指导、职业介绍、就业培训等相关环节的“一站式”服务，体现了保障基本生活与促进就业的结合。普遍推行了计算机管理，工作手段逐步改善，同时规范了业务流程，提高了管理服务水平。

　　随着制度的逐步完善和承受能力的增强，以及下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨的平稳推进，失业保险发挥了越来越重要的作用。1998年，全年享受过失业保险待遇的失业人员有158万人；2003年达到742万人，并为24万劳动合同期满不再续订或者提前解除劳动合同的农民合同制工人发放了一次性生活补助。1998年12月当月领取失业保险金人数为58万人，2003年12月增加到415万人。与此同时，通过再就业服务中心领取基本生活费的国有企业下岗职工人数相应减少，已由人数最多时的701万人，下降到2003年12月的175万人，失业保险已成为主要保障形式。北京、上海、天津、辽宁、浙江、福建、广东、山东已经全部关闭再就业服务中心；江苏、重庆、安徽、广西、海南等地也基本完成并轨。

　　目前的主要问题是，地区间发展不平衡。由于失业保险实行分级管理，在这样一个管理体制下，受不同区域经济社会发展状况，以及重视程度等因素的影响，各地工作进度存在明显差距，制度发挥的作用也大不一样。例如，一些地区非公有制企业参保不到位、事业单位缴费资金不落实，省际之间是这样，省区内不同市县间也是如此。实现均衡发展，既需要加大工作力度，也要消除认识上的差距。

　　实施《失业保险条例》过程中，普遍存在的一个问题是，除直辖市外，其他设区的市实行基金全市统筹不到位，实际统筹层次偏低。原因在于，设区的市和所辖区、县财政各自独立，失业保险基金不敷使用时，市、区、县各级财政给予补贴的具体责任，在政策上不明确，全市统筹也就难以实行。

　　促进就业的作用尚不明显，也是有待改进的问题。按照现行政策，基金可以用于职业培训和职业介绍补贴，但多数地区基本生活保障的压力较大，因此对促进就业的资金使用安排较为谨慎，失业人员获得的再就业扶持也就有限。另外，失业保险基金用于促进就业的支出与财政的再就业资金投入如何统筹安排，还没有明确的办法。2003年，全国用于两项补贴的费用占基金总支出的15%，但不同区域间相差悬殊。

　　三、对进一步完善制度的思考

　　回顾走过的历程，搞好失业保险制度建设，必须把握住几个重要环节。一是服从和服务于改革发展稳定的大局，既要有助于企业增强活力，又要切实保障失业人员合法权益，构筑好社会安全网。二是充分考虑中国的国情，制度设计要全面分析职工和企事业用人单位等各方面的承受能力，突出政策的可操作性和可持续发展。三是坚持保障失业人员的基本生活和促进再就业的宗旨，并在资金安排和实际运作中加以落实。

　　同几年前相比，失业保险制度建设已经上了一个新台阶，当前面对严峻的就业形势，最重要的是利用好现有的保障资源，对暂时不能实现再就业的劳动者，要通过失业保险保障他们的基本生活，并提供相应的再就业服务，减少和克服失业问题所造成的消极影响。同时，还要对这项制度不断改革和完善，在实践中不断创新，更好地发挥作用，为改革发展稳定大局服务。

　　不久前召开的十届人大二次会议特别强调，要稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。这表明再过一段时间，下岗职工基本生活保障制度将完成历史使命，目前由两种保障形式共同担负的任务将由失业保险独立承担。今明两年将是完成这一目标的关键时期。已经或基本实现并轨的地区，压力还会持续一段时间，其他地区随着并轨的推进，领取失业保险金人数将明显增多。经过前些年的努力和力量的积蓄，多数地区的失业保险具备了并轨后接续的能力，但也有一些地区已经或将要出现资金缺口，面临新的考验。特别是经济结构调整和深化改革任务很重的老工业基地，矛盾十分突出。搞好并轨过程中的衔接是当前失业保险工作的重要任务，要针对薄弱环节采取应对措施，实现平稳过渡。

　　中国劳动力供给总量占世界1/4左右，就业压力大的矛盾将长期存在，任务繁重艰巨。此外，还面临来自两个方面的挑战，一是处于二元经济结构转换阶段，需要解决数以亿计的农村劳动力向非农产业转移的问题；二是处在产业结构调整和体制转轨过程中，需要重新配置劳动力资源，也涉及几千万劳动者。就业任务的长期性、复杂性和艰巨性，决定着我们一定要从实际出发，既解决好当前的突出问题，又要选择好长期就业战略。近两年，中国政府提出实施积极就业政策的重要决策，为就业和再就业工作，也为失业保险制度建设指明了方向。

　　近期，失业保险制度建设要着重在三个方面下功夫。

　　一是将更多的劳动者纳入保障范围，重点是非公有制经济单位的从业人员。发展非公有制经济，不仅对经济发展具有重要意义，也是扩大就业、解决失业问题的主要措施之一。这些单位的从业人员流动性强，更需要失业保险的帮助，但由于失业保险互济性强，回报形式不同于养老、医疗保险，造成一些企业参保不积极。为此，应当开展广泛有效的宣传活动，帮助企业所有者、管理者以及员工提高认识，依法参保。同时，应要求失业保险经办机构根据非公有制单位的特点，为他们参保及失业人员申领失业保险金提供更为方便快捷的服务。

　　二是在积极就业政策的框架下，将失业保险纳入促进就业的总体部署，加强与就业服务工作的协调与融合。在具体措施上，可以考虑加大用于促进就业的支出预算安排，研究提出失业保险用于促进就业的资金同财政预算安排的资金统筹使用的办法等。对基本完成并轨，且基金实力较强的地区，组织开展加大促进就业投入的试点，探索经验，推动失业保险与再就业的良性循环。在经办机构工作流程上，要与就业服务保持密切合作，加强工作协调和信息沟通，共同为失业人员提供注重实效的个性化服务。

　　三是加强基础建设和管理服务工作，规范业务流程，改善工作手段，提高服务质量。同时，在经过试点的基础上，普遍开展绩效评估活动，调动各级工作机构对本辖区内失业保险制度建设状况、工作成效等进行对照检查，实施动态监控，做出积极反应，运用科学方法推动工作，促进区域间的均衡发展。

　　同时，要积极参与对失业的调控，采取必要的措施，从源头上减少失业。主要包括对国有大中型企业主辅分离、辅业改制分流富余人员给予支持，引导和支持企业更多地采用适当缩短工时、调整工资水平等办法解决面临的困难，进一步规范规模性裁员行为，切实做好关闭破产企业职工分流安置工作等。通过多方面努力，有效控制失业人员数量增长，降低长期失业者在失业人员中所占比例，避免失业在时间和地区上过于集中。

　　中国的失业保险还有很长的路要走。我们既要认真总结以往的经验教训，也要注重学习其他国家的成功做法。这次论坛为我们提供了开阔思路、学习交流的好机会，欢迎各位朋友提出更多、更好的建议。我们也希望与有关国际组织和各国劳动保障管理部门开展广泛合作。

　　谢谢。