一、中国职业危害现状和职业病防治工作的形势

　　中国政府一向十分重视职业病防治工作。在历史上各个建设时期，针对主要职业危害问题，中共中央、国务院曾发布过一系列重要决定和文件，加强尘毒治理，改善劳动条件。卫生部、各有关政府部门和中华全国总工会通力协作，为保护广大劳动者健康进行了不懈努力。建国以来，中国劳动者健康素质不断改善，极大地提高了社会劳动生产率。特别是国有工业企业的尘毒治理，取得了世人瞩目的成效。

　　但是，中国是一个正在快速变革的发展中大国，随着改革开放的深化和经济体制的转变，中国的职业病防治工作面临着前所未有的严峻挑战。据统计，截至2000年底，中国共有工业企业790多万个，现有劳动力人口7亿左右。但是其中不少劳动者的劳动工作条件仍然较差，由此而导致的职业病和职业性疾患已经成为影响劳动者健康、造成劳动者过早失去劳动能力的主要因素。据中国职业病报告统计，1990-2000年间共报告各类职业病新病例167,587例，年均新发职业病人约15,235例。其中，由于生产性粉尘导致的尘肺病的问题尤为突出。截至2002年底，中国有现患尘肺病人44.22万，目前新发尘肺病人仍以每年1.5－2万例左右的速度增长。估计还有60多万可疑尘肺人员，他们经过数年后多数可发展成为尘肺病人，这在发展中国家也是触目惊心的另外全国每年报告各类急、慢性职业中毒数千例，死亡数百人。重大恶性职业中毒时有发生。

　　目前，中国职业病防治工作面临的形势十分复杂。职业危害分布涉及全国30余个行业，其中以煤炭、冶金、建材、有色金属，机械、化工等行业职业危害最为突出。80年代以来，中国许多国有企业经济效益较差，设备老化，同时随着国有企业经营管理体制的改革，多年来形成的职业卫生管理制度和防护措施受到经济发展水平的严重制约和市场经济运作模式的巨大冲击，职业危害的严峻形势不容忽视。

　　乡镇企业的职业危害问题更为突出。由于乡镇中小企业的无序发展，使原来主要集中在城市和工业区的职业危害迅速向农村地区转移。统计表明，中国截至2002年共有乡镇企业2133万个，从业人员1.3亿多。其中据卫生部90年代初抽样调查显示，83％的乡镇工业企业存在不同程度的职业危害，近34％的乡镇工业企业生产工人接触尘、毒等各种有害作业，乡镇工业企业职工的职业病和可疑职业病患病率高达15.78％。近年来乡镇企业职业危害仍在继续发展。

　　另外，在对外开放，引进投资和国外技术过程中，职业危害由境外向境内转移已成为一个较为普遍的现象。据统计，截至1999年底，中国共有外商及港澳台商投资企业6.23万个左右，其中约37.2%具有严重的职业危害作业，外商及港澳台商投资企业从业人员约为612万人，其中34.7%左右从事有毒有害的作业。1998年全国报告的慢性职业中毒病例中，发生在各类外商投资企业的中毒占1.6％，1999年该比例上升为14.1％。随着对外开放的扩大，各种新原材料、新工艺技术的引进和以新技术为特征的知识经济的发展，带来了新的职业危害。近年来在一些沿海开放地区相继出现了正己烷中毒、三氯甲烷中毒、二氯乙烷中毒等过去未曾见过或很少发生的严重职业中毒和死亡。另外一些生物活性酶的大量生产和广泛使用、纳米和基因技术的应用等，也可能带来新的职业危害问题。

　　劳动用工制度改革后，大量农村剩余劳动力进入城市务工，形成了庞大的流动劳动力大军，一些企业利用农民工、临时工从事严重职业危害的作业，在产生严重职业病前将其辞退，有的甚至与工人签订“生死合同”。由于劳动者患病后难以追究原用人单位的责任，从而加大了社会的负担。湖南新邵县某乡曾调查过从南方打工回乡的男女青年，其中84.6%的人患有各种疾病。如何有效地保护流动劳动人群健康，是职业卫生管理面临的一个新问题。

　　二、中国的职业病防治法律体系基本构成

　　2001年10月27日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，江泽民主席签署第六十号主席令，公布了《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》），并于2002年5月1日起正式实施。《职业病防治法》的颁布实施是实践“三个代表”重要思想，预防、控制和消除职业危害，保护劳动者健康及其相关权益，促进经济发展的一件大事，也是加强社会主义民主与法制建设的一件大事。

　　《职业病防治法》颁布后，国务院又发布了《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》，卫生部相继发布了《职业病危害项目申报管理办法》等多个规章，以及《职业病危害因素分类目录》等文件，并经过修订、整理，重新发布了国家职业卫生标准，从而初步建立了职业卫生工作的法律、法规、标准体系框架，为职业卫生工作的法制化、规范化奠定了基础。

　　职业卫生法律体系包括：

　　法 律：

　　《职业病防治法》

　　行政法规：

　　《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》

　　《尘肺病防治条例》

　　《放射性同位素与射线装置放射防护条例》

　　部门规章：

　　《建设项目职业病危害分类管理办法》

　　《职业病危害项目申报管理办法》

　　《职业健康监护管理办法》

　　《职业病诊断与鉴定管理办法》

　　《职业病危害事故调查处理办法》

　　《国家职业卫生标准管理办法》

　　《职业卫生技术服务机构管理办法》

　　《放射工作卫生防护管理办法》

　　《放射事故管理规定》

　　《放射工作人员健康管理规定》

　　《放射防护器材与含放射性产品卫生管理办法》

　　规范性文件：

　　《职业病危害因素分类目录》

　　《建设项目职业病危害评价规范》

　　《职业病目录》（会同劳动与社会保障部）

　　职业卫生标准，包括：

　　工作场所职业接触限值标准

　　最高一次容许浓度（MAC）：适用于急性毒物

　　8小时时间加权平均浓度（TWA）：适用于慢性毒物

　　短时间接触限值（STEL）：浓度范围波动控制

　　工业企业设计卫生标准

　　电离辐射防护与辐射源安全基本标准

　　放射病诊断标准等

　　三、职业病防治法的原则和主要内容

　　（一）职业病防治中政府、用人单位和劳动者的权利义务关系

　　职业病防治立法的基本出发点，是规范用人单位和劳动者双方的行为，从而达到既维持正常的生产经营行为，又有效保护劳动者健康的目的。职业病的产生，是由于用人单位从事产生职业危害的生产经营活动造成的，因此，职业病的防治是用人单位的义务。用人单位有义务采取各种措施预防职业危害的产生，有义务对劳动者在劳动过程的健康状况负责，有义务对职业病人予以赔偿等等。劳动者有权利享有劳动过程中的健康保护和职业健康损害后的赔偿。

　　政府的作用，在于监督用人单位和劳动者双方履行法定义务和主张相应权利。在计划经济时期，由于用人单位以国有企业为主，政府承担了职业病防治的主要责任。在本次立法过程中，适应中国经济体制的改革，明确了用人单位在职业病防治中的义务主体地位，强化了政府的监管职能，从而建立了适应市场经济需要的职业病防治模式和监督管理体制，有利于真正达到规范用人单位行为，保障劳动者权益的立法目的。

　　（二）职业病的预防

　　通过管理、技术改造等措施，预防职业病的发生是职业卫生工作的治本之策。在职业病防治法中，提出了如下预防管理措施：

　　1、制定职业病防治规划。《职业病防治法》规定，国务院和县级以上地方人民政府应当制定职业病防治规划，将其纳入国民经济和社会发展计划，并组织实施。

　　2、用人单位的基本职业卫生要求。《职业病防治法》规定，工作场所应当具备以下基本职业卫生要求：

　　（1）职业病危害因素的强度或者浓度符合国家职业卫生标准；

　　（2）由于职业病危害防护相适应的设施；

　　（3）生产布局合理，符合有害与无害作业分开的原则；

　　（4）有配套的更衣间、洗浴间、孕妇休息间等卫生设施；

　　（5）设备、工具、用具等设施符合保护劳动者生理、心理健康的要求。

　　3、建设项目管理。为了从源头上控制职业病危害，《职业病防治法》规定，新建、改建、扩建建设项目和技术改造、技术引进项目（统称建设项目）可能产生职业病危害的，应当在可行性论证阶段进行职业病危害预评价。职业病危害严重的建设项目的防护设施设计，应当进行职业卫生审查。建设项目在竣工验收前，应当进行职业病危害控制效果评价。没有进行上述技术性评价或者评价报告没有通过卫生行政部门审查同意的，建设项目不得立项、施工或正式生产和使用。建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算，并与主体工程同时设计，同时施工，同时投入生产和使用。

　　4、职业病危害转移的禁止。由于职业病危害国外向国内、东部向西部的转移问题十分突出，法律规定任何单位和个人不得将产生职业病危害的作业转移给不具备职业病防护条件的单位和个人。不具备职业病防护条件的单位和个人不得接受产生职业病危害的作业。

　　（三）劳动过程中职业危害的防护和管理

　　如何在劳动过程中加强职业危害的防护和管理，是职业病管理的管理环节。劳动过程中的职业卫生管理是用人单位的义务，用人单位应当采取有效的防治措施，建立、健全有关制度，预防、控制劳动过程中职业危害的产生。

　　劳动过程中职业危害的防护和管理主要包括以下主要内容：

　　1、用人单位设立专职或兼职的职业卫生人员，明确管理责任制，制定有关的管理制度、操作规范等；

　　2、危害因素的日常监测和工作场所的定期职业危害检测、评价；

　　3、可能产生职业危害因素的设备、危险化学品、放射性同位素、含放射性物质的原材料等的职业卫生管理，包括中文说明书、警示标志和中文警示说明等；

　　4、职业危害的告知。包括劳动合同中的危害告知，公告栏告知，作业岗位的警示标识和中文警示说明等；

　　5、健康监护制度，包括从事接触职业危害作业的劳动者的上岗前、在岗期间和离岗时职业健康检查，职业禁忌者的妥善安置，职业健康监护档案等。

　　6、特殊职业危害工作场所的特殊管理措施，如放射工作场所和放射性同位素的运输、储存和可能发生急性职业损伤的有毒、有害工作场所等。

　　（四）职业病诊断管理

　　中国职业病诊断管理工作的内容和形式经历了较长的发展过程。1957年卫生部颁布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，确定了14种法定职业病。1987年，卫生部、劳动人事部、财政部、中华全国总工会修订颁布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，规定中国法定职业病范围增订为9类99种。根据《职业病防治法》，2002年5月，卫生部会同劳动和社会保障部联合下发了《职业病目录》，将法定职业病范围修改为10类115种。

　　在《职业病防治法》中，对于职业病诊断的规定，充分保留了五十年的成功经验，也针对实际工作中存在的问题，创设了一些新的法律制度和要求。

　　1、职业病诊断机构及其诊断医师的资质保障。规定职业病诊断由省级以上卫生行政部门批准的医疗卫生机构承担，并在《医疗机构执业许可证》上注明。没有取得资格的机构不得进行职业病诊断活动，没有取得资格的医师出具的职业病诊断结论不具有法律效力。

　　2、取消职业病诊断以当地诊断为主的原则，规定劳动者可以在用人单位所在地或者本人居住所在地的医疗卫生机构进行职业病诊断。从而适应了中国流动工人多的现状，有利于更好地保护劳动者的健康权益。

　　3、提出了无证据推定的原则。规定在职业病病人疾病诊断明确的前提下，没有证据否定职业危害因素与病人临床表现之间的必然联系的，在排除其他致病因素并进行综合分析后，应当诊断为职业病。从而解决了由于用人单位不出具证明材料无法做出职业病诊断的问题，突出了以保护劳动者健康为主的立法目的。

　　4、考虑到职业病诊断的复杂性，法律规定承担职业病诊断的医疗卫生机构在进行职业病诊断时，应当组织3名以上取得职业病诊断资格的执业医师集体诊断；职业病诊断证明书，应当由诊断医师共同签署，并经承担职业病诊断的医疗卫生机构审核盖章。

　　（五）关于职业病人的治疗与保障

　　对从事接触职业危害因素作业的劳动者发现患有职业病或者有疑似职业病的，必须及时诊断、治疗，妥善安置。在《职业病防治法》中，主要对以下几个方面做了规定：

　　1、对于疑似职业病病人，用人单位应当及时安排对其进行诊断；疑似职业病病人在诊断、医学观察期间的费用，由用人单位承担。

　　2、对已诊断为职业病的病人，用人单位应当按照国家有关规定，安排职业病病人进行治疗、康复和定期检查；职业病病人的诊疗、康复费用，按照国家有关工伤社会保险的规定执行；没有参加工伤社会保险的，其医疗和生活保障由造成职业病的用人单位承担。

　　3、用人单位在疑似职业病病人诊断或者医学观察期间，不得解除或者终止与其订立的劳动合同。对不适宜继续从事原工作的职业病病人，应当调离原岗位，并妥善安置。职业病病人变动工作单位，其职业病待遇不变；用人单位发生分立、合并、解散、破产等情形的，应当按照国家有关规定妥善安置职业病病人。

　　（六）关于职业卫生技术服务

　　职业卫生技术服务是指职业卫生技术机构为预防和控制职业危害而为企业提供的技术性服务工作，主要包括：建设项目职业危害预评价和竣工验收评价、作业场所职业危害检测和评价、防护设施和个人防护用品防护效果检测和评价、化学品毒性鉴定等。为了加强职业卫生工作的技术支持，适应改革开放与市场经济的发展，《职业病防治法》中提出了对开展职业卫生技术服务的机构进行资质认证的规定。这样既有利于实现技术服务工作的市场化，促使卫生技术服务机构积极参与市场竞争，确保服务质量，同时也适应国家卫生体制改革的要求，有利于转变政府职能，实现政事分离。对于企业来说，由于不再要求企业接受指定的事业单位的技术服务，减少了强制性的行政干预给企业生产经营带来的不合理限制，有利于减轻企业负担，提高职业防护水平。另外，随着职业卫生技术服务成为商品进入市场，职业卫生技术服务的机构将不断增加，服务形式也将比以前更加灵活多样，服务范围更加统一、全面，企业将会有更大的自由选择权并且可以享受到更加完善的技术服务，这也有利于促进企业的发展。

　　四、职业卫生执法工作的进展与进一步工作

　　2002年3月河北省高碑店发生农民工苯中毒事件后，按照国务院的部署，卫生部会同劳动保障部等9个部委，在全国开展了生产、使用和销售有毒有害化学品专项整治工作。通过整治，初步摸清了有毒有害化学品危害的状况。全国现有制鞋、箱包加工、家具制造等企业67061家，其中，制鞋企业占25.7%、家具制造企业占14.3%、装饰材料加工企业占9.5%。涉及从业人员共972余万人，其中接触有毒有害化学品（主要是胶粘剂）的249万余人。各地卫生行政部门组织对 124万余人进行了职业健康检查，发现职业病39833人、疑似职业病1959人。依法对违法单位和个人进行了查处，其中责令限期整改18091家、给予警告9928家、罚款836家（罚款759.4万元）、责令停业整顿1860家、取缔和关闭1127家。加大了对大案要案的查处力度，如河北高碑店市农民工苯中毒、北京天晔公司苯中毒、山东时风集团重大苯中毒、东莞安加鞋厂女工正己烷中毒和温州三洋盛凯鞋材加工厂慢性苯中毒等一批大案，17名违法业主分别被判处1-4年有期徒刑，对个别行政人员予以行政处分。

　　专项整治中，通过电视、广播等媒体开展了多形式、多层次的宣传普法活动。通过对制鞋、箱包加工、家具制造等企业逐一排查核实，促进了职业病危害项目申报工作的开展，初步摸清了有关行业的底数，强化了日常监管。各地普遍加强了制度建设，积极指导企业建立内部职业病防治制度，督促企业落实建设项目“三同时”制度，强化了职业病防护设施和职业病危害项目的技术改造，并关、停了一批不符合条件的作坊式生产场所。

　　在全国组织开展有毒有害化学品生产、销售和使用专项整治工作之后，职业病危害严重形势得到了一定程度的遏制，但是职业病危害未能从根本上得到预防和控制，重大职业病危害事件仍不断发生，2003年福建省仙游县又发生外来务工人员60人患尘肺病的严重职业病危害事件，国务院领导同志对此非常重视，温家宝总理作出重要批示。根据国务院领导的批示，2003年下半年，卫生部会同劳动保障部、农业部、公安部、国家安全生产监督管理局、国家工商行政管理总局、国家环境保护总局、国家税务总局和全国总工会等9部门在全国范围内开展了一次乡镇企业、农村个体工商户职业病危害专项整治行动。

　　在全国各地宣传动员、企业自查自纠和集中整治基础上， 2004年2月至3月，卫生部等九部门相关人员和有关媒体记者共同组成6个督查组，分别对贵州、重庆、江苏、山东、河南、湖北、江西、福建、山西、河北、云南、广东地区的专项整治工作进行了督查，共检查33个地级市、县的58家乡镇企业，34家农村个体工商户。通过专项整治，查处了一批大案要案，有效地保护了劳动者特别是农民工的健康权益。

　　今后，卫生部将进一步加强以下几个方面的工作：

　　一、进一步完善职业卫生法律、法规和标准体系。今后，我们将继续加快职业卫生法制建设，争取用一两年的时间基本建立起由法律、行政法规、规章、实施规范和标准构成的较为完善的体系，真正实现职业卫生工作的法制化、规范化管理。

　　二、加快卫生监督体制改革，狠抓监督执法力度。通过5年来的监督体制改革，已经初步建立了一支综合的卫生执法队伍，今后将进一步加强对监督人员的职业卫生监督执法培训，做到严格执法、规范执法，抓好大案要案的查处，进一步加大监管力度，使《职业病防治法》落到实处。

　　三、进一步加强和完善职业卫生技术保障体系。将按照《职业病防治法》的要求，认真开展职业卫生技术服务机构的资质认证工作，引入服务竞争机制，充分利用全社会资源，提高技术服务机构的服务意识和服务水平。同时要抓好用人单位基本职业病防治制度的建立，帮助企业改善劳动条件，实现对劳动者的全程健康监护。

　　四、做好《职业病防治法》的宣传，提高全社会的职业卫生意识。职业卫生工作要开展好，关键在于发动全社会参与，特别要深入开展对企业领导和广大劳动者的培训，提高用人单位和劳动者的法制意识和职业卫生知识。同时，要将职业卫生宣传工作长期化、制度化，从思想上为《职业病防治法》的贯彻实施打下基础，发动全社会共同关注劳动者健康权益保护问题。