面对我国严峻的就业形势，由上海率先引入非正规就业这一概念，并创造性地付诸实践和取得成功经验后，我国的理论界和实际工作部门，对发展非正规就业的重要现实意义，逐渐形成了广泛共识，从而对国家的就业政策已产生了重要影响。

　　我曾在1997、1999年对农民工、下岗再就业人员去向和非正规就业问题作过一些调查。在此基础上，2002年分别在六个城市的六个街道（社区），对就业状况再一次进行了调查，并侧重于对非正规就业问题的考察。调查主要依靠街道、社区干部对所辖范围内的就业状况作大致的排查摸底，并组织了1500多人的问卷调查、300多人的个案访谈和300多人次参加的各类小型座谈。调查所得如下：

　　一、非正规就业在街道、社区的大体轮廓

　　１．在就业领域里，单位外就业人员占总量176891名就业人员的36.6%。另在77355名单位就业人员中调查，非正式员工占18.2%。据此推算，非正规就业人员约占就业总量的48%以上。就业已突破单位制，向单位外的广阔就业领域拓展。

　　２．在就业方式上，自营就业在64707名单位外就业人员中占42.8%，其中无雇工的独立劳动者占45.8%。另据对1236名非正规就业人员的问卷调查，各种非全日制就业已占56.2%。灵活多样的就业方式，已成为非正规就业的一个重要特征。

　　３．在就业分布上，据对4981个单位外经营实体的调查，一般户均规模5.2人、雇工2.5人。72.3%分布在传统的商贸服务业,26.7%在小型加工制造业。

　　４．在就业状态上，登记失业率为4.6%。但据在165954个经济活动人口中摸底排查，所得的“失业率”为16.3%（包括未去劳动部门登记，自行寻找工作的失业人员；虽有一些不稳定的低收入，生活仍较贫困，自报为“失业”的人员等），其中，真正没有从事有收入劳动的实际失业率为5%，处于失业与就业边缘的不充分就业人员占11.3%。他们主要隐含在非正规就业的人群中。

　　５．在人员构成上，据对41440名非正规就业人员的来源分析，农村进城就业人员占54.6%，下岗再就业人员占29.8%，其它占13.4%。跨城乡、行业的流动就业在非正规就业领域较为突出。

　　二、非正规就业者中不同人群的主要境况

　　１．下岗再就业人员。他们中有80%以上的人都经历了所有制性质、行业、职业和就业方式的转换，但经过努力已基本上平稳地实现了就业的过渡和转移。在接受调查的918名非正规受雇人员中，对职业的不满意率为11.2%，比1999年调查时下降了5个百分点。然而他们中的多数人，仍然缺乏职业安全感，劳动合同签订率仅为28.9%，其中一年及一年以下的短期合同过半。他们的平均年龄已42岁，随着年龄的继续增长，不但求职难度更大，而且由于缺少社会保障而带来的各种后顾之忧也更显突出。同时，由“单位人”向“社会人”转变中的种种落差和苦恼，使他们在思想和心理上要得到平稳调整，估计还需要更长时间。

　　２．农村进城就业人员。他们进城后尽管首先进入的是非正规就业领域，但在接受调查的353名农村进城就业人员中，普遍反映，他们在职业变动中总体受益，与1997年的调查时相比，情况有明显改善。例如，感到自己受歧视的下降7.6个百分点；当权益受到侵害，选择“寻求法律援助”的上升22个百分点；已经全职务工经商的上升16个百分点；愿意长期留城，不想“干几年就返乡”的人上升近30个百分点；办理各种证件的平均花费大幅下降等等。但他们要融入城市社会，仍需破解诸多难题。目前，他们还很难在城市公共管理服务中，特别是就业、培训和保障体系中享有市民待遇。在参与本次调查的进城就业人员中，通过公共职介机构获得就业岗位的仅占4.8%。他们的平均年龄为30.7岁，应对日后就业竞争的路还很长，而他们的文化程度初中及其以下的仍占76.8%，比1997年仅下降0.8个百分点。素质问题将成为制约他们体面就业的主要障碍。

　　３．自营就业人员。他们在就业领域中的边缘化状态正在转化过程中。在接受调查的317名自营就业人员中，已登记注册、领取营业执照和正在申办中的经营户已占72.2%，比1999年上升近23个百分点。与上年相比，他们的经营收入有所提高，税费负担基本持平，社会对自营就业的认同感也在增强，因而对所从事的经营活动总体评价尚可，明确表示不满意的只占9.8%。虽然在他们中已涌现有一批做大做强的企业家，但总体上仍未改变小本经营的基本格局。他们中本金在万元以下的占六成多，尤其是一些无证流动摊贩，多是丧失就业竞争能力、迫于维持生计的无奈选择。他们在自营就业中遇到的困难和问题，与1999年调查时相比：资金短缺的矛盾更为突出，小额贷款和贴息、担保等措施仍难落实；缺少经营场地和税负过重问题反映依旧，摊点经营与市容管理的矛盾更加突出。

　　４．不充分就业人员。据部分社区的典型调查：在失业人员中，有近七成的人，实际从事有临时性、低收入的劳动。他们包括已享有各类困难救助的人员，仍需通过“隐性就业”以获取生活补贴；体制外的“无业”、“失业”人员，虽难得到政府有关政策的惠顾，也多拥有一份干干停停的“不固定的生计”；农民进城从事季节性劳务，多伴有较高频率的间歇性失业等。此外，在从业人员中，也有一部分就业时间不足的低收入者，包括大龄就业困难人员在社区从事少量的计时服务等。由于他们从事有不稳定的低收入劳动，既不是完全意义上的失业人员，也不同于一般就业人员，往往处在“既难享有失业照顾，也难得到就业实惠”的边缘状态。不充分就业人员虽然情况各异，但相同的就业状态，使他们陷入了相似的生存境况，构成为城市贫困层的主要社会基础。

　　三、对当前非正规就业的几点看法和建议

　　１．处理好正规就业与非正规就业的关系。从街道、社区层面上观察，随着整个社会经济的发展进步，非正规部门和非正规就业也在同步呈现良性转变。非正规就业劳动者的生存质量和就业环境都有所改善。它的存在和发展固然有来自政府的支持，更主要的是反映了客观经济发展水平和经济转型的要求，是市场配置人力资源的作用和劳动群众为谋求生计主动参与创造就业岗位的内在动力。国家为加快产业结构的战略调整，需要有一个成本较低便于劳动力快速平稳转移的过渡基地，百姓也需要有一个门槛较低便于“找饭碗”和“造饭碗”的就业空间。实践已表明，解决中国的就业问题，需要坚持“两条腿走路”。现在从就业总量上看，“两条腿”基本相当，而非正规就业中事关百姓民生的难点、热点问题更多，急切要求政府尽快改变对非正规部门和非正规就业服务管理力量投入不足的现状。

　　２．处理好理想目标与现实条件的关系。国际劳工组织提出的“体面劳动”，正在成为我们的目标追求。它使我们更清醒地看到非正规就业与国际劳工标准间的距离。我们对非正规就业的态度，应该是，不因它的缺陷而贬低、怀疑它存在和发展的历史合理性，而是把努力缩小差距、最终实现理想目标，作为我们的历史责任。在一个就业矛盾相当突出的发展中大国里，要全面和普遍实现“体面劳动”的要求，无疑会是一个渐进的过程，需要我们理性地把握好就业数量与质量的关系、扩大就业与增加福利的关系、满足需要与现实可能的关系。我以为，当前还不宜过早提出要使“非正规就业正规化”的口号要求。尽管我们已经或将要出台一些改善非正规就业劳动者权益的政策条令，但也要充分估计到贯彻实施中的艰难，甚至出现某些政策干预失灵的现象。对于涉及群众切身利益的事，政府既要心系百姓、竭尽所能，又应谨慎周密决策，重在兑现承诺。尤其是涉及量大而广、情况极为复杂的非正规就业劳动者的权益问题，解决起来更要有打持久战的准备。

　　３．要处理好统一大政方针与承认允许差别的关系。由于发展的不平衡性以及非正规就业领域里存在的巨大差异性，不但需要有国家统一的政策方针，还需要调动上下、条块的两个积极性。要鼓励多出台一些区域性、行业性以及职业性的一般劳动基准，少一些大一统的行政指令。许多事情需要讲求规范，但在非正规就业领域只能适度规范。要允许地区和行业对实行统一政策作变通性安排，采取分步推进的办法，集中力量，优先解决本地区、本行业非正规就业人员最急迫、最基本的劳权要求，以利于取得切实的成效。

　　４．需要进一步研究明确发展非正规就业的定位和工作重点。从总体上看，现阶段我国发展非正规就业的功能定位，仍然在于充分发挥它在增加就业、消除贫困和稳定社会中的作用。为此，政府和社会在着力为非正规就业劳动者实现“体面劳动”创造条件的过程中，应该把关注非正规就业劳动者中不充分就业的贫困人群作为一个重点。他们的数量大，生存状态堪忧，又处于政策阳光雨露很难覆盖的边缘地带，我们有必要在一定的时段内，集中力量，通过深入的调查研究，对“不充分就业”问题作进一步的科学界定和定量定性分析，并将之纳入就业统计项内，以便有针对性地完善相关的政策制度，以利于保护不充分就业者自食其力、生产自救的积极性，帮助他们公平地获得相应的社会救助，从而走出生活困境。这将大大有助于缩小城市社会的贫困层。我想，似应将此纳入城市反贫困总体战略的视野和行动规划。

　　５．制约提高就业质量的瓶颈在于素质。要抓紧创建适应非正规就业特点的培训教育体系，为他们能够参加技能培训和创业培训广开方便之门。对其中具有一定文化基础的进城务工青年、单位外的社会待业青年和贫困家庭的子弟，更应采取必要的扶助优惠政策和强化培训措施，既为他们日后职业向上流动搭建必要的阶梯，也为日后产业升级培养更多紧缺的技能型人才。

　　６．发展非正规就业，需要引导全社会转变就业观念。劳动有贵贱、职业有尊卑的传统文化观念延续至今，仍然在深刻地影响着人们的择业行为。我们的政策导向和媒体舆论，应在强调尊重知识、尊重人才的同时，也要强调尊重劳动、尊重在平凡岗位的普通劳动者，人民需要科学家和企业家，也需要保洁员和家政服务员。如今，尊重劳动和各种灵活就业的劳动者，恰恰是转变择业观念的核心和难点。当我们的灵活就业劳动者能够同样拥有一份社会尊严，社会也才能更加平稳协调地发展。

　　７．应把就业服务明确纳入社区居委会的职责和功能。由于非正规部门和非正规就业，主要是散落在街巷、楼栋、院落中的微型生产和服务组织、独立工人和自由职业者，以及不充分就业的贫困人员。他们都期盼着依托社区，为他们提供更多亲情化的服务。同时，进一步在社区开发过渡性就业和灵活就业岗位的潜力还很大。看来，这个责任已历史地落到了社区的肩上。社区要承担就业服务的职能，政府就应赋予其相应的职权，并按照“费随事转”的原则给予一定的财力支持，以便组织协调辖区内的社会力量，共同解决扩大就业中遇到的一些实际问题。

　　８．工会工作的视野要尽快突破“单位职工”的局限。聚集于社区大量的非正规就业劳动者，今后仍将呈增加趋势。他们在城市社会经济生活中将日益发挥着更加重要的作用。目前，他们在劳动生活中存在着许多困难和问题，又缺少表达利益诉求的代表和渠道。工会组织在他们中的影响和凝聚力眼下还比较薄弱。由就业结构和就业方式的变化，而连带引起劳动关系所发生的一系列新情况，可能导致工会的传统理论和现行章程，与非正规就业劳动者加入工会产生矛盾。工会应通过理论和制度创新，广泛团结和联系那些尚未建立劳动关系和处于灵活、松散、不稳定劳动关系中的非正规劳动者，帮助他们争得相应的法律地位和权益保障，并把他们最大限度地组织到工会中来。