上海1996年从国际劳工组织引进非正规就业的概念，并进行了本土化的改造，拓宽了城市就业渠道，有效地消除了贫困。

　　一、上海发展非正规劳动组织的背景

　　进入二十世纪九十年代以后，上海加快了经济体制转轨步伐，进行了大规模的产业结构调整和国有企业改革，先后有一百多万原国有企业职工从传统产业中分流出来需要转岗再就业。这些人员中相当一部分年龄偏大、技能单一，市场竞争就业能力较低，在正规部门中难以找到就业机会。另一方面，我们看到，随着上海经济社会的不断发展，服务行业的需求明显增加，而且这些领域对劳动者的技能要求不高，进入门槛也较低，比较适合失业人员（包括下岗、协保人员，下同）。于是国际上非正规部门就业的概念引起了我们的关注。

　　但同时我们注意到，非正规部门在国外诞生后发展并不顺利，一些发展中国家的政府对于非正规部门就业处于两难之中。一方面，它提供了大量的社会就业岗位，对降低失业率具有积极意义；但另一方面，由于缺乏有效管理和法律约束，产生一定的消极影响。

　　正是认识到了非正规部门就业的社会效应的“二重性”，上海对非正规部门就业没有简单地否定，而是扬长避短，在将其作为失业人员实现再就业的重要载体的同时，出台相关措施对其进行了规范和扶持。

　　1996年，上海市政府首次提出了具有上海特点的“非正规劳动组织”概念，即失业人员自行组织起来，在政府和社会各方的扶持下，通过他们自己的劳动获得一定收入和社会保障的劳动组织。非正规劳动组织就业主要是通过为社区居民提供各类服务, 为企业提供各种临时性、阶段性的劳务，以及参加城市环境维护方面的公益性劳动，在社区中发展家庭手工业、开办工艺作坊等形式来实现。

　　二、上海支持非正规就业的主要政策措施

　　针对国际上非正规部门就业缺乏有效的管理、从业人员基本权益难以得到保障、持续发展能力较差等弊端，上海市政府出台了一系列的政策、措施，支持、引导非正规劳动组织的有序发展。主要包括：

　　（一）构建公益性的三级支持服务体系

　　为了有效开展对非正规劳动组织的服务和引导，上海在市、区(县)、街道(乡镇)分别建立了服务机构，形成了三级服务支持体系。这三级服务机构均属公益性中介服务组织，受政府委托为非正规劳动组织及其从业人员提供各类支持性服务，由政府拨给运作资金。目前，在各级服务机构中,专门为非正规部门就业提供服务的人员共有1000多人。

　　三级服务机构的功能上，一是负责项目开发的协调支持，包括征集各类服务项目、组织专家开展项目可行性评估和筛选，以及向有志于开业的失业人员提供项目信息，重点推荐发展项目并给予支持服务。二是开展开业指导服务，包括对有开办非正规劳动组织意向的失业人员提供政策咨询;组织开业指导专家对开业者的开业计划进行论证，提供开业策划、市场分析、营销策划、投资分析、信贷融资等方面的指导服务，帮助协调与有关政府职能部门的关系，帮助申办开业贷款担保和贴息手续等。三是提供包括财务代理、税务发票管理、开设银行帐户、提供商务洽谈场所、提供文印服务等在内的各项商务服务。四是代办基本社会保险参保登记、社会保险申报及保险费缴纳等活动。

　　（二）纳入基本社会保险范围并组织参加从业风险保险

　　从国外非正规部门就业的情况看，劳动者在就业过程中普遍缺乏基本的社会保障，容易受到各种伤害。为了避免这种情况，上海结合本地的实际情况，在不影响非正规就业成本的前提下，在保障非正规劳动组织从业者权益方面进行了建设性的尝试。具体措施，一是将其纳入基本社会保险范围，政府给予社会保险费补贴；二是帮助非正规劳动组织从业人员参加商业风险保险。

　　从1997年开始，上海就将非正规劳动组织从业人员纳入到基本社会保险范围，从业人员可以参加养老、医疗和失业等基本社会保险。

　　在纳入基本社会保险范围时，考虑到绝大多数从业人员的负担能力较差，因此政府给予了一定补贴。非正规劳动组织在社会保险费缴费基数上，全部按政府公布的当年度城镇最低工资标准执行。如此，从业人员的实际缴费负担大大减轻，而一旦生病、失业或退休，可以与正规部门从业人员同样享受规定的待遇。

　　同时，鉴于绝大多数从业人员的承受风险能力比较脆弱，为长期和稳定地发展非正规就业，保护劳动者权益，上海市政府还帮助在商业保险公司设立了非正规劳动组织从业人员风险保险。对从业人员在工作过程中造成第三者人身伤害、财物损失以及造成自身伤害的可以理赔，从而基本化解了从业人员在工作过程中的风险。考虑到从业人员的经济承受能力，在保险费上由政府给予一定补贴。

　　（三）提供免费参加各类培训的机会

　　为了促进非正规劳动组织的持续发展，上海市政府还根据发展需要每年拨出专款用于从业人员的各类免费培训，以提高从业人员的素质和技能，进而不断地适应市场经济的要求。在具体的实施上，上海主要通过构建市场化、社会化的职业培训网络，鼓励失业人员参加免费的技能培训；同时，实施了以非正规劳动组织从业人员为目标群体的各类专门培训。通过以上措施，比较有效地解决了非正规劳动组织从业人员素质和技能偏低的问题，为步入真正的“体面就业”，并形成“体面企业”铺平了道路。

　　当前主要提供以下三种持续的能力提升培训：

　　一是开业者培训。培训期限为一年，分为三阶段，即入门普及教育、开业基本理论与实务培训、个性化辅导与开业跟踪扶持阶段。作为培训过程的延续，上海还建立了专家咨询委员会，为失业人员开业初期提供针对性的咨询服务。

　　二是业主培训。业主培训的主要目的在于帮助非正规劳动组织进一步提高生存能力和经营能力，为其成长为小企业做好准备。业主培训的内容分为经营技巧、管理技能、财务管理、资金信贷、政策法规等几大模块，业主可以根据自己的需要，选择其中一个或几个内容模块参加培训。

　　三是从业人员培训。对于非正规劳动组织从业人员，上海规定其必须获得从业资格证书。从业人员可到全市职业培训网络指定的社会办学机构，参加免费的技能培训。培训内容主要包括岗位技能训练和职业道德培训。

　　（四）为就业困难人员购买公益性岗位

　　为帮助一部分特别困难的失业人员，解决他们的就业和社会保险问题，上海市政府通过购买公益性岗位的形式，设立一种特殊形态的非正规劳动组织——公益性劳动组织，对这部分人实施就业托底。

　　在上海，公益性劳动组织指的是，为安置就业困难人员，由地区政府扶持开办的、通过在社区开展保洁、保绿、保安、保养等涉及市民公共利益的劳动，帮助从业人员获得基本的收入和社会保障，具有以工代赈性质的劳动组织。

　　在公益性劳动组织的安置方式上，上海推出了“双向承诺”的具体做法，即就业困难人员承诺服从政府安排，政府承诺为就业困难人员提供岗位。同时政府还通过网络对就业困难人员进行动态管理。近几年来，本市通过政府购买就业岗位的形式，已累计安置近9万名就业困难对象，在上海构筑起一条有就业保障特征的底线。

　　（五）其它支持措施

　　建立开业贷款担保专项资金。上海构建了开业者申请、专家论证举荐、银行贷款、基金担保的运作模式。非正规劳动组织开办初期或者在发展过程中，资金发生困难的，可以申请贷款担保或贴息。贷款申请书先交专家论证，然后交指定银行，银行批准贷款后，可由专项资金提供贷款担保。贷款担保金额最高可达50万，期限最长可达3年。

　　另外，非正规劳动组织由政府认定。经认定的非正规劳动组织三年内可免财税部门核定的营业税、所得税等所有地方性税收，并免缴除法定社会保险费以外的其他各类社会性缴费。而且，凡是三年内转制为小企业或个体工商户的非正规劳动组织，既定的三年期扶持政策不变。

　　三、上海发展非正规劳动组织的主要成果和几点启示

　　通过这几年的扶持推动，上海的非正规劳动组织发展迅速。到2003年底，上海已发展非正规劳动组织2.2万家，吸纳从业人员22.9万人。非正规劳动组织从业人员人均月收入700元左右。目前，上海非正规劳动组织每月新增1000多家，新增各类从业人员近4000人，充分体现了开业促就业的“就业倍增”效应。

　　政府对非正规部门就业的扶持，有利于提升非正规部门的就业环境和质量，有利于非正规部门就业向“体面就业”过渡。

　　从上海非正规劳动组织的发展中，可以获得以下几点启示：

　　（一）发展非正规就业有助于消除城市贫困

　　在经济转型过程中，有相当一批人难以适应市场经济的要求，成为失业人员。如果完全将这部分人直接推向劳动力市场，则由于就业竞争力较差，多数人难以在正规部门中找到合适的岗位。长此以往，在城市中将出现一个新的贫困群体。

　　我们认为，对这一困难群体与其“消极救济”，不如给予积极的就业保障。政府通过就业政策向他们适度倾斜，可以起到单纯救济难以起到的效果。非正规就业的优势在于准入门槛低、成本不高、灵活多变、竞争力强，它所创造的岗位大多属劳动密集型，对技能、文化的要求不高，比较适合于困难群体。因此，让失业人员组织起来去从事非正规就业，通过他们自身的努力获得基本收入和保障，可以有效地缓解贫困。几年来，在上海，绝大多数非正规劳动组织从业人员正是通过这一途径，提高了收入，解决了保障，摆脱了贫困状态。

　　（二）发展非正规就业是城市拓宽就业渠道的有效途径

　　在经济全球化的过程中，城市人口高度密集，经济分工更加细化、生活节奏明显加快，对服务业有着大量和持续的需求。相对来说，通过非正规就业形式，失业人员比较容易进入这一领域，实现就业。

　　从上海的实践来看，非正规就业已成为城市扩大就业渠道的重要途径。一方面，非正规就业来源于社区，扎根于社区，它所提供的大量服务推动了各类服务业的发展，满足了市民不断提高生活质量的需要，顺应了上海社会经济的发展。另一方面，第三产业特别是各类服务业的大发展创造了大量的就业岗位，为一大批年龄偏大、技能偏低的劳动者开辟了适合他们特点的就业领域，缓解了困难群体的就业矛盾。事实也证明，在城市中，积极发展非正规就业是一种双赢的策略。

　　（三）发展非正规就业可以起到小企业“孵化器”作用

　　各国的经验表明，小企业不但是经济增长的重要推动力，而且也是整个社会就业的主要承载体。大型企业更多地表现为追求效益，小企业则可以更多地体现吸纳就业的功能。上海在经济转型的过程中，也充分注意到了小企业对于经济发展和吸纳劳动力就业的独特作用。

　　但是，上海的失业人员，原先长期处在传统产业中，受计划经济体制的束缚和影响较深，对市场经济运作方式不了解、不熟悉。让他们当中有开业意向的人员一下子进入市场去创办小企业，会面临诸多困难和障碍，需要有一个经验积累和过渡的过程。为此，上海市政府通过发展非正规就业形式，让每一个非正规劳动组织在起步时均可享受三年的扶持政策和优惠措施，这样，不但可以帮助他们熟悉市场，积累经验，而且还具有小企业群的催生作用。

　　“三年”可以看作为创办小企业的准备期。实践证明，失业人员从事非正规劳动组织就业，在市场中摸爬滚打，他们的素质和能力大大提高。在政府三年扶持期满后，有相当一部分组织可以发展为小企业。目前，这一趋势已经显现出来，在上海，已有1000多家非正规劳动组织发展为小企业，另外还有一批条件成熟的组织正在积极准备转制。

　　（四）政府适度介入有助于非正规就业体面地可持续发展

　　客观地讲，在上海，就单个非正规劳动组织的发展而言，它具有暂时性、过渡性，即在三年扶持期内它既可能会歇业、关闭，也可能发展、壮大，在三年扶持期满后成长为小企业。但无论如何，从整体来看非正规就业必然是一种长期存在的就业形式。

　　对非正规就业，城市政府的作为无非是三种情况：放任自流、适度介入或压制。我们认为，各国的实践已经证明，放任自流或压制——这两种极端性做法会对“体面就业”构成极大的障碍，对消除城市贫困是不利的。政府应当以市场为导向，创造诸多良性条件，不仅要帮助非正规部门从业人员实现相对稳定的就业，而且还要向“体面就业”过渡。

　　上海的实践表明，政府对非正规劳动组织的适度扶持，一方面有利于加快非正规就业的发展速度，解决经济转型过程中产生的大批失业人员的就业问题，另一方面也有利于对非正规部门就业进行规范和引导，最大限度地消除其负面影响，推动其体面地可持续发展。