一、 改革开放以来中国农村劳动力转移的总体情况

　　从80年代中期开始，乡镇企业异军突起，吸纳了大量农村劳动力。1996年乡镇企业的从业人员曾达到1.35亿人，比1978年时的社队企业从业人员数量增加了1亿以上。自1997年以来,由于乡镇企业所处的整体经济环境发生较大变化，其自身也处于结构调整和体制创新的转折阶段，因此乡镇企业吸纳农村劳动力的能力明显下降。2001年,乡镇企业从业人员为1.31亿人,占农村劳动力的27.2%。

　　90年代初以来，农村劳动力的跨地区流动日趋活跃，并逐渐成为农业劳动力转移的主要形式。按1996年农业普查材料，农村出乡就业的劳动力为7222.6万人，出县就业4487.2万人，出省就业2363.5万人。国家统计局农村社会经济调查总队关于1997年以来农村劳动力的就业和流动状况的专项调查表明,近年来农民在本乡内非农就业比例下降，往城市就业的农村转移劳动力比例增加。2000年，有45.9%的农村转移劳动力在本乡内实现非农就业,有66%向城市或小城镇转移。跨省就业的农村转移劳动力的比例在逐年增加，1997年至2000年的3年中，往省外就业的农村转移劳动力占农村转移劳动力的比例增加了7个百分点。2000年农村转移劳动力增加的1233万中有58%是通过跨省流动的方式实现就业的，跨省流动就业成为农村转移劳动力增加的主要就业途径。

　　中西部多数省区跨地区流动就业人数，都超过了在当地乡镇企业就地转移的人数。根据国务院发展研究中心的典型调查,江西、重庆、安徽、贵州4省市，跨省流动就业分别占本区非农转移劳动力的65%、63.8%、58%、56%。广西、湖北、湖南、四川4省区在40%～46%之间。就全国而言，2000年跨省流动的农村劳动力占全国农村转移劳动力的24.91%。跨省流动农村劳动力占农村转移劳动力比例较大的省、市有：江西、重庆、安徽、贵州、湖北、湖北、四川、湖南、河南。这些省市的跨省流动就业占农村转移劳动力的比重见表4。

　　二、农村劳动力就业政策的演变与未来走向

　　在80年代，政府对农村就业政策的基调是鼓励“离土不离乡，进厂不进城”式的就地转移。从80年代中期开始，国家控制农村劳动力流动的政策开始有所松动。90年代以后，适应农村劳动力大规模跨地区流动的要求，中国政府农村劳动力就业政策也逐渐发生变化，其基本点是从限制农民流动，逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动。最近两年，国家关于农村劳动力流动和就业政策发生了更积极的变化，在降低农民外出就业门槛，保护进城务工农民的合法权益等方面，出台了一系列政策。2004年中央1号文件提出，要进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，防止变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费。中央1号文件要求,城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。提出要健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。中央1号文件并且提出了更加积极的鼓励农民进城的政策措施，提出推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。中央1号文件确立了公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整政策框架。

　　目前，一些对农民工的不公平的、甚至是歧视性的政策规定依然存在，他们仍然很难融入到城市中。把1号文件关于公平对待农民工的精神落到实处，必须解决的政策问题有：

　　（一）取消针对农民工进城就业的各种准入限制，实行一视同仁，平等竞争。各地区、各有关部门要取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业和工种限制，不得干涉企业自主合法使用农民工。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对农民工和城镇居民应一视同仁。 对城乡劳动力在求职、考试、招聘、录用等方面做到一视同仁。一些大中城市为了保证城市居民就业，规定了限制或禁止农民进入的职业和工种。对各地、各部门出台的与中央1号文件精神不一致的法规和规章要进行清理和废止。

　　（二）取消专门面向外出就业民工的就业证卡，简化农民外出就业手续。从实际情况看，这种专门面向农民工的就业证卡，基本上已丧失了管理和服务的实际意义，大多演变成以管理之名，行收费之实。根据中央1号文件的精神，要纠正在办证上各自为政、政出多门、违背国家政策的做法，取消专为进城务工就业农民设置的各种证卡。暂住证制度对外出就业农民来讲，不是一种科学有效的管理制度，甚至是一种带有歧视性的政策。新的居民身份证管理条例已经颁布，按照十六届三种全会关于建立城乡平等的劳动就业制度的精神，要适时取消对外来人口实行的暂住证制度，实行暂住申报制度。

　　（三）清理整顿对外出或外来务工人员乱收费。目前一些地方以加强管理和服务为名，仍然继续对外出或外来务工人员及用工单位巧立名目乱收费。要进一步清理对外出或外来务工人员收费，严禁越权对农民工设立行政事业性收费项目，提高收费标准。为外出或外来务工人员提供经营性服务的收费必须符合“自愿、有偿”的原则。坚决纠正各种对外出或外来务工人员强行服务、强制收费的行为。尤其要严厉查处强迫农民接受培训，以培训之名，向农民乱收费的行为。输入地政府必须将对外来人口的管理费用纳入政府的财政预算中，不能变相向企业或个人转嫁负担。

　　（四）保障农民工子女享受义务教育的权利。第五次人口普查显示，我国有流动儿童近2000万。中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示，流动儿童受教育状况不及全国儿童的平均水平，失学率竟高达9.3%。一直未上学者占6.85%，失学者占2.45%。从8岁到14岁，流动儿童未上学比例由0.8%增长到15.4%,中途辍学的现象比较突出。调查发现，在失学的12—14岁流动儿童中，有超过60%的人已经开始工作。这不仅违反了义务教育法，还严重侵犯了儿童的基本权益。要建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制。教育行政部门要将进城务工就业农民子女义务教育工作纳入当地普及九年义务教育工作范畴，充分发挥全日制公办中小学的接受主渠道作用。要加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担，做到收费与当地学生一视同仁。

　　（五）在公共卫生领域给民工市民待遇。目前，进城务工就业农民被排除在城市公共卫生体系之外。如果外来人口得不到最基本的公共卫生服务，必将给整个城市的公众健康带来重大隐患。城市在公共卫生领域要给进城民工市民待遇。要将无法享受到医疗保险的民工吸纳到城市医疗救助的范围内。要按照“以现居住地管理为主”的原则，切实做好流动人口计划生育管理与服务工作。要高度重视农民工的生产安全和职业病防治问题。在农民工居住较集中的地段，当地政府应提供必要的基础设施，改善公共卫生状况。

　　（六）规范企业用工制度，保障劳动者合法权益。当前进城务工农民没有签定劳动合同的现象非常普遍。应当把农民进城务工纳入《劳动法》实施范围，并结合我国实际情况和相当大一部分农民工进城务工流动性大、季节性强的特点，研究制定相应的《劳动法》实施细则，在法律的层面上，规范劳动关系，加强农民工合法权益的保护。劳动合同履行期间，农民工享有《劳动法》规定的各项权利。解除劳动合同，用人单位应当依法支付经济补偿金。劳动保障部门要加大对农民工劳动合同的监督检查力度，及时受理劳动合同纠纷。

　　（七）要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作。工伤保险制度是几乎所有建立了社会保险制度的国家普遍优先考虑的保障项目。《工伤保险条例》扩大了保障范围，将农民工包括在内，这个《条例》的实施，将使得农民工和城市企业职工在工伤保险面前不再有差别。各地要制定具体的实施办法，认真做好将农民工纳入工伤保险范围的工作。

　　（八）将农民工的培训纳入各级公共财政的支持范围。据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口小学文化程度占42.8%,15岁以上文盲率为8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。农村劳动力中受过专业技能培训的仅占9%。进城务工的农民中绝大多数农民没有接受任何职业技能培训。按照1号文件的要求，为了做好农民职业技能培训工作，一是要将农民职业技能培训纳入各级公共财政的支持范围，建立“政府主导、多方筹集”的投入机制。二是把满足市场需求作为出发点。要根据市场和企业的需求，按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求，安排培训内容，实行定向培训，提高培训的针对性和适用性。三是积极探索新的培训方式。四是加强对农村职业技能教育的支持力度。要有效整合教育资源，把发展中等职业学校的重点放到农村去。可以通过高职在农村扩招，每年从800万农村初高中毕业生中逐步转出300-400万农村青年，其余400万人经过中学阶段的职业教育可以回到农村创业或进城从事二三产业。

　　（九）进一步放宽农民进入大中城市城就业和定居的条件。在大中城市的农民只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源，公安部门应给予办理城镇常住户口，逐步实行以居住合法、固定职业为户口准入条件。农村居民在城镇落户后，享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。让外来人口逐步融入城市，有利于城市各种服务业的发展，也有利于城市社会的和谐。要尽快消除各种阻碍城乡联系的体制壁垒能，让农民能充分享受自由进城和自由迁移的权利。

　　（十）积极探索多种形式，妥善解决城市农民工的社会保障问题。进城务工就业农民具有很大的流动性，农民工社会保障应按照他们的实际需求分层次、逐步推进。对那些在非正规部门就业的劳动力，如个体商贩等，主要以个人储蓄和参加商业保险的方式取得养老、失业和医疗保障。对那些在正规部门就业、签定劳动合同的劳动者，可逐步纳入城市社会保障的范围。由于各地社保标准不一，农民工在跨省、跨县市流动就业时，社会保险转移的可操作性很差。应制定相应的政策解决这一问题。