引言

　　在中国，国有企业富余人员问题由来已久，其成因十分复杂，乃是计划经济时期传统就业体制和企业经营机制所积累的深层次矛盾的综合反映。曾经在相当长的一个时期，企业富余人员一直是困扰企业改革和结构调整的历史性难题。从开始提出这一问题，到形成解决这一问题的一套成熟方案和政策，其间经历了长达十几年的实践探索。

　　熟悉中国企业改革历程的学者都清楚，早在80年代初期，国有企业富余人员问题就已经开始暴露出来。部分原因是因为过去在所有制上长期实行单一全民所有制、在就业上长期实行统包统配造成的，部分原因则是70年代末80年代初为解决当时大批返城知青就业安置问题采取“谁家的孩子谁抱”，往企业硬性安置人员的结果。

　　针对这一问题，当国有企业改革刚刚从放权让利开始起步时，在当时所能提出的比较有限的几项改革措施中，就包括整顿企业劳动组织、减少富余人员的内容。尽管当时的目标主要是着眼于压缩二、三线人员，充实生产一线，以及清理混岗人员等，基本属于企业内部劳动管理范畴，但毕竟迈出了解决企业富余人员问题的第一步。

　　在这之后，又相继采取了一系列改革措施。先是从1986年开始在企业新招职工中实行劳动合同制，其目的在于先从新招人员入手以制度创新解决企业职工能进不能出的问题。在此基础上，又逐步将改革的重点转向劳动力存量即固定工问题，从80年代后期实行优化劳动组合、到90年代初期“破三铁”过程中推行全员劳动合同制、再到90年代中期以贯彻《劳动法》为契机全面实行劳动合同制度，主要都是围绕改革传统的固定工制度进行的，同时也都直接或间接地包含了解决企业富余人员问题这一目标在其中。

　　然而，受当时的历史条件所限，特别是由于当时的措施主要是着眼于用工制度而缺少社会保障和促进就业方面的配套措施，企业虽然在制度规定上获得了裁减人员的自主权，但由于分流安置富余人员的外部渠道不畅，大部分企业是不敢贸然大批量裁减人员的，有限的分流大多是挖掘企业内部安置潜力的结果。

　　真正大规模地进行劳动力结构大调整，是在1997年以后。当时面临的客观形势是，不论是从推进经济结构的战略性调整、实现国有企业改革脱困目标的全局出发，还是从积极应对亚洲金融危机对中国经济影响的需要出发，都现实地提出必须解决企业富余人员问题。再不及时着手解决这一问题，已经在整体上陷入困境的国有企业难以脱困、结构调整无法推进、社会不稳定因素也会增多。在这种情况下，中国在1997年提出了“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和实施再就业工程”的方针。这一方针与以往的一个根本区别，在于将解决企业富余人员问题纳入了国有企业改革整体战略，特别是明确地将下岗分流、减员增效与实施再就业工程结合起来，这就使解决企业富余人员问题成为了一个配套工程。对这项工作作出全面部署和制度安排，则应归功于1998年5月中央召开的国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。这次会议史无前例地提出要将做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，作为全党的头等大事、第一位的工作，对保障国有企业下岗职工基本生活、促进下岗职工再就业、完善社会保障体系作出了一系列明确的政策规定，为全面推进这项工作提供了制度保证。在这之后，经过历时5年的分流安置过程，到2003年底，全国国有企业下岗职工累计达2800多万人，其中1890多万人通过多种渠道和方式实现再就业。大批劳动力从第二产业转到了第三产业，从国有企业转向非公有制经济领域，国有企业就业人员从最多的7500万减少到4400万。由此可以得出的基本判断是，传统计划经济体制遗留下来的国有企业富余人员问题已基本得到解决。至于再往前走,有的企业还要继续裁减人员，一般而言将主要是出自适应技术进步、提高效率等方面的考虑，这将是一个长期的、持续不断的动态过程。

　　从上述过程不难看出，中国解决企业富余人员的过程，是一个顺应时势变化，有计划、有步骤、有组织地解决过去多年积累的矛盾和问题的过程；是一个与国有经济战略性调整和企业改革进程相配套的劳动力结构大调整过程；是一个不断探索、循序渐进、平稳有序的过程。特别是1997年以来的这一个时期，其力度之大、规模之巨、进展之快举世罕见，构成中国改革发展史上一个壮丽的篇章。

　　中国何以在6年时间内成功解决2800万人国有企业下岗职工问题，平稳地完成规模空前的一场劳动力结构大调整呢？从政策的角度看，为这一过程提供强有力保证的，主要是三大基本政策：（1）依托企业再就业服务中心，采取“三三制”筹集资金的特殊政策，切实保障国有企业下岗职工的基本生活；（2）积极促进下岗职工通过多种渠道和方式实现再就业；（3）完善社会保障体系，通过代缴社会保险费和及时接续社会保险关系，消除下岗职工的后顾之忧。概括地讲，就是保障生活、促进就业、接续保险。三大政策支柱相互衔接、相互促进、相辅相成，共同发挥作用。

　　建立国有企业下岗职工基本生活保障制度

　　假定是在已经建立起了一套比较完善的社会保障体系，已经形成了一种市场化的就业机制的环境中来解决企业富余人员问题的，那么，国有企业精减富余人员本来可以通过与职工终止、解除劳动合同或经济性裁员的方式来解决，精减下来的人员也应当作为失业人员直接进入失业保险，而无须采取下岗这样一种方式。

　　问题恰恰在于，中国是在社会保障体系不完善、市场就业机制不健全的特殊背景下着手解决企业富余人员问题的，1986年才开始建立的失业保险，就其基金支撑能力而言，远不足以承受如此大规模的支付压力，劳动力市场也难以承受数千万企业富余人员直接进入失业的洪水般冲击。在这种情况下，不以失业而以下岗的方式进行减员、不直接推向社会而通过建立企业再就业服务中心为他们开展服务、不通过失业保险而通过“三三制”筹集资金向下岗职工提供生活保障，不能不说是一种符合实际的特殊过渡性政策，实践证明是成功的。

　　中国保障国有企业下岗职工基本生活的基本政策措施是：

　　（1）在企业建立面向下岗职工的管理服务机构——再就业服务中心。凡是有下岗职工的企业，都建立再就业服务中心或类似机构。企业在按照规定的程序安排职工下岗以后，下岗职工统一进入本企业的再就业服务中心，并签订协议，约定各自的权利和义务。协议期限一般不超过3年。再就业服务中心有三项职能：A.负责按月向下岗职工发放基本生活费；B.代下岗职工向社会保险机构缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用；C.组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。

　　（2）通过“三三制”筹集资金，用于向下岗职工发放基本生活费并为其缴纳社会保险费。所谓“三三制”，即企业负责1／3、社会筹集(包括从失业保险基金中调剂和社会募捐)1／3、财政负担1/3。实行执行中，由于不少亏损企业经营困难，支付所需的1／3资金存在困难，社会筹集部分也由于失业保险基金支付能力有限而达不到1/3，由此而产生的资金缺口由财政兜底。地方财政确有困难，难以做到兜底安排的，由中央财政通过转移支付给予一定的支持。1998-2003年，共发放国有企业下岗职工基本生活保障资金1090亿元，其中中央财政用于补助国有企业下岗职工基本生活保障和再就业的资金就近740亿元。

　　（3）建立三条社会保障线。下岗职工在再就业服务中心3年协议期内由中心保障基本生活，协议期满未实现再就业的，与原企业解除劳动关系，符合条件的可以享受规定的失业保险待遇，最长可达24个月。在上述期间以及在享受上述待遇期满后，家庭困难的，可以享受城市居民最低生活保障待遇。通过国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度这样三条保障线，为保障下岗失业人员的基本生活构筑了一个可靠的安全网。

　　实行积极的就业政策

　　在保障下岗职工基本生活的基础上，所采取的更为积极的措施是千方百计促进再就业。过去几年所采取的主要措施是：（1）把扩大内需与扩大就业结合起来，通过实施积极的财政政策、稳健的货币政策，加大基础设施建设投资力度，提高低收入居民收入等措施，保持较高的经济增长速度，保持经济增长对就业的拉动能力，扩大就业规模，开辟就业门路。（2）对下岗职工自谋职业的，在工商登记、税费减免、资金信贷、场地安排等方面给予优惠和扶持。（3）建立公共就业服务制度，及时为下岗职工提供就业服务，其中对就业困难人员提供公益性就业岗位、一对一职业指导、免费再就业培训等多种形式的帮扶。（4）加强再就业培训，提高下岗职工的再就业能力。在1998年至2000年实施“三年千万再就业培训计划”的基础上，2001年开始实施第二个“三年千万再就业培训计划”。六年来，全国累计有1890多万下岗职工通过各种渠道实现了再就业。与此同时，就业规模不断扩大，新增就业规模每年都保持在近800万人，2003年就业人员总量达到7.44亿，其中农村4.88亿，城镇2.56亿。就业结构有所改善，其中具有标志性意义的变化是非农产业就业人员已经超过第一产业，特别是第三产业就业人员增长较快，成为扩大就业的主要领域。

　　值得特别介绍的是，在总结过去再就业工作经验的基础上，针对当前及今后一个时期就业形势的变化，2002年9月，中共中央、国务院又召开了全国再就业工作会议，并下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》。这是一个纲领性的文件，对促进就业和再就业作出了一系列新的政策规定，构成了中国特色积极就业政策的基本框架。这里择要介绍其主要内容。

　　（一）在保持国民经济必要增长速度的同时，积极调整经济结构，努力创造就业岗位。

　　(1)调整产业结构，大力发展第三产业，尤其要积极开发社区服务业和旅游业的就业岗位，积极发展商贸、餐饮等传统服务业；(2)调整所有制结构，鼓励发展就业容量大的个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济；(3)调整企业结构，发展有市场需求的中小企业，继续发展劳动就业服务企业；(4)充分发挥劳动力资源优势，积极发展具有比较优势和市场需求的劳动密集型产业和企业；(5)适应企业用工需求和就业方式变化，鼓励下岗失业人员通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的方式实现就业；(6)面向国内国外两个市场，对内鼓励跨地区劳务协作，对外实施“走出去”战略，发展对外劳务输出，努力开拓国际劳务市场。

　　（二）完善促进再就业的扶持政策，支持劳动者自谋职业和自主创业，鼓励企业多吸纳下岗失业人员再就业，帮助困难群体就业，以及鼓励企业内部分流安置富余人员。（1）对下岗失业人员自谋职业，从事个体经营的，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，免收管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。对下岗失业人员自谋职业和自主创业的提供最高额度2万元，最长两年的小额担保贷款，并由财政全额据实贴息。（2）对各类服务型企业新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并签订3年以上劳动合同的，按招用人数提供3年的社会保险补贴。补贴标准为单位应缴的养老保险费和失业保险费之和，个人应缴的养老保险费和失业保险费仍由本人负担。为鼓励企业多吸纳下岗失业人员，对现有服务型企业新增岗位当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并签订3年以上劳动合同的，在给予社保补贴的同时，3年内按一定比例减征企业所得税。对新办服务型企业当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并签订3年以上劳动合同的，3年内免征企业营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税；当年新招用下岗失业人员不足30%的，按一定比例减征企业所得税。（3）为帮助就业困难对象，实行再就业援助。对从事社区公益性岗位工作的，实行社会保险补贴和岗位补贴政策。对有就业能力和就业愿望的男50周岁、女40周岁以上就业困难的下岗失业人员，作为就业援助的主要对象，提供即时岗位援助等多种帮助。政府投资开发的公益性岗位优先安排大龄就业困难对象。在社区开发公益性岗位安排原国有企业的大龄就业困难对象就业，给予社会保险补贴。同时，由各地根据实际，提供适当比例的岗位补贴。（4）为鼓励国有大中型企业主辅分离和辅业改制，分流安置富余人员，实行免征所得税政策。为调动国有大中型企业安置富余人员的积极性，减轻社会压力，对国有大中型企业通过主辅分离、辅业改制，分流安置本企业富余人员而兴办的经济实体，符合规定条件的，3年内可免征企业所得税。

　　（三）改进就业服务，加强再就业培训。（1）开展免费职业介绍和职业培训。对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍。对城镇就业转失业人员和国有企业下岗职工，提供免费再就业培训。（2）建立健全公共就业服务制度，加强劳动力市场信息化建设，在各级公共职业介绍机构中，实行求职登记、职业指导、职业介绍、培训申请、社会保险关系接续的“一站式”就业服务。运用现代化的信息网，为下岗失业人员及时准确地提供就业信息。（3）对下岗失业人员自谋职业和自主创业，在有条件的地方设立专门窗口，由有关部门参加，实行工商登记、税务办理、劳动保障事务代理等“一条龙”服务。（4）对就业困难群体开展再就业援助。在对他们开展免费职业介绍服务和再就业培训，以及开发社区公益性岗位的同时，还要为他们提供及时的政策咨询、社会保险关系接续和生活保障救助。积极推广即时服务，上门服务，一对一服务等成功经验，努力帮助他们实现再就业。五是加强再就业培训。充分利用全社会现有的教育资源，组织开展多层次、多形式的再就业培训，提高下岗失业人员的就业能力。对有开业条件的人员开展创业培训和开业指导，提供项目咨询、跟踪扶持等服务，通过培养创业带头人来带动就业。

　　（四）加强对就业的宏观调控，建立政府目标责任制。（1）把控制失业率和增加就业岗位作为国家和各地区宏观调控的重要指标，纳入国民经济和社会发展计划。在制定涉及全局的经济社会政策和确定建设项目时，在注重提高竞争力的同时，把扩大就业作为重要因素考虑。（2）建立失业预警机制，在下岗失业总量接近或超过警戒线时，及时采取措施缓解矛盾。采取切实措施控制失业。（3）对关闭破产企业的职工安置进行规范，凡职工安置和社会保障方案不明确、资金不到位的，不得进入关闭破产程序。对企业成规模裁员加强指导和进行规范，凡不能依法支付经济补偿金并妥善解决企业拖欠职工债务的，不得裁减人员。国有大型企业一次性减员超过一定数量和比例的，要事前向当地人民政府报告。（4）在做好下岗失业人员再就业工作的同时，统筹安排其他方面的就业。对城镇新生劳动力就业，进一步完善劳动预备制度，加强职业教育和培训。对农村富余劳动力转移就业，一方面通过发展农村经济，调整农业结构，加快建设小城镇，发展乡镇企业和服务业等，开辟更多的生产门路和就业门路。另一方面，取消各种限制农民进入城市就业的歧视性政策，规范对农民进城务工的管理，加强信息服务和职业培训，引导农村富余劳动力向城市合理有序流动。

　　完善社会保障体系

　　建立国有企业下岗职工基本生活保障制度，是在社会保障体系不健全、市场就业机制不完善的背景下，为解决企业富余人员问题而作出的一种过渡性的制度安排。在推进这一制度的同时，中国即对建立和完善社会保障体系作出了整体安排，为之采取了一系列积极措施，重点是建立三条保障线，推进以养老保险、医疗保险、失业保险为重点的社会保险制度改革，建立多渠道筹集社会保险资金渠道，构建独立于企业之外的社会化管理服务新格局。经过五年的改革历程，取得长足进展。一个独立于企业事业单位之外，保障制度规范化、资金来源多元化、管理服务社会化的社会保障体系的基本框架已经初步形成。从与国有企业下岗职工再就业联系最紧的角度分析，有三个方面的制度创新值得关注。

　　（1）完善失业保险制度。在建立国有企业下岗职工基本生活保障制度的同时，在失业保险方面采取了两个方面的措施，一是将企业缴纳失业保险费的比例由1%提高到2%，二是规定职工个人缴纳相当于工资1%失业保险费。此举的意义一方面在于为从失业保险基金中向企业再就业服务中心调剂资金扩大费源，另一方面也是增强失业保险基金支撑能力，为实现从下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨创造条件。紧接着，又发布了新的《失业保险条例》，进一步规范了失业保险制度。近年来，失业保险改革步伐不断加快，覆盖范围已经扩大到城镇所有企业和事业单位及其职工，基金的筹集、管理制度进一步规范。2003年底，全国参加失业保险人数1.04亿人，领取失业保险金的人数由1998年底的58万人增加到2003年底的415万人，1999-2003年累计向1400多万人提供了不同期限的失业保险待遇,并通过向再就业服务中心调剂的方式有力地支持了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的开展。

　　（2）为下岗失业人员接续社会保险关系。对在企业再就业服务中心的下岗职工，由中心为其代缴社会保险费。下岗失业人员离开企业时，其过去的社会保险缴费年限和个人帐户继续保留，符合规定条件的可以由企业和个人协议缴纳社会保险费。继续参加养老保险并按规定缴费的，其前后缴费年限合并计算。下岗失业人员由企业招用再就业的，由新的用人单位和职工个人按规定继续缴纳社会保险费；自谋职业和灵活就业的，可以按照个体工商户参保办法参加养老保险；对尚未纳入基本医疗保险范围的困难下岗失业人员，实施社会医疗救助。对下岗失业人员以非全日制、临时性、弹性工作等灵活形式就业，制定适应他们特点的劳动关系形式、工资支付方式和社会保险等方面的配套办法，保障他们的合法权益。

　　（3）推进下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨。随着下岗职工基本生活保障问题的逐步解决，特别是在失业保险制度逐步完善、市场就业机制逐步形成的基础上，从1999年起，一些地区就开始改变通过下岗进行裁员的方式，规定企业新的减员直接通过与企业解除劳动关系的方式进入失业保险，过去已经进入企业再就业服务中心的下岗职工，在其3年协议期满后仍未实现再就业的，也进入失业保险。目前，在北京、上海、福建等地，下岗职工已经全部出中心，完成了并轨的过程。其他大部分地区也都规定今后企业新裁员不再采取下岗进中心的办法。整体上看，1998年以来，下岗职工和失业人员在数量变化上经历了一个明显的此长彼消的过程，2002年起，失业人员的数量已经超过下岗职工数量，这是一个具有标志性的变化。再经过几年的时间，国有企业下岗职工基本生活保障制度将全面并入失业保险制度的新轨道。